Doelsturing in het stikstofbeleid: Kans of risico? Een eerste ruwe analyse.

De Nederlandse overheid overweegt om het stikstofbeleid te herzien en meer te sturen op doelen in plaats van op middelen en regels. Dit concept, beter bekend als doelsturing, kan een belangrijke koerswijziging betekenen in de manier waarop milieubeleid wordt gevoerd. Maar wat houdt doelsturing precies in? Wat zijn de kansen en risico’s? En hoe kan dit concreet uitpakken voor boeren en andere belanghebbenden?

Wat is doelsturing?

Doelsturing is een beleidsaanpak waarbij de overheid niet voorschrijft hoe een bepaald milieuprobleem moet worden opgelost, maar alleen vastlegt wat het einddoel is. In plaats van gedetailleerde regels over technieken en methoden, krijgen sectoren en bedrijven meer vrijheid om zelf te bepalen hoe ze de doelen behalen.

Dit verschilt van de traditionele middelsturing, waarbij de overheid dwingend voorschrijft welke maatregelen bedrijven moeten nemen. Een bekend voorbeeld van middelsturing is de verplichte toepassing van emissiearme stalvloeren om ammoniakuitstoot te verminderen. Onder doelsturing zou in plaats daarvan een stikstofreductie-doel per bedrijf of regio kunnen worden vastgesteld, waarbij boeren zelf mogen kiezen hoe ze dat bereiken.

Voorbeeld: Stikstofbeleid en doelsturing

In het huidige Nederlandse stikstofbeleid wordt sterk geleund op het model Aerius, dat bepaalt hoeveel emissies een bedrijf mag uitstoten. Dit leidt tot strikte vergunningssystemen waarbij bedrijven worden beoordeeld op basis van berekeningen, in plaats van feitelijke metingen.

Bij een doelgestuurde aanpak zou de overheid bijvoorbeeld kunnen zeggen: “Elke boer moet de ammoniakuitstoot met 20% verminderen in 2030.” Hoe dat gebeurt – door voermaatregelen, mestaanpassingen, technologische innovaties of extensivering – is aan de ondernemer. Stikstofinfo is geen voorstander van dit type doelen per bedrijf, het is dus maar een voorbeeld.

Waarschijnlijk wordt doelsturing gecombineerd met een monitoringsmethode en een controle procedure op de emissie-monitoring. Dit alles lijkt eenvoudig, maar vraagt een goede uitwerking. Hierbij dient onderscheid gemaakt te worden tussen monitoring van individuele bedrijven en de monitoring van een regio of zelfs heel Nederland.

Voordelen van doelsturing

1. Meer vrijheid en innovatie

Doelsturing geeft boeren en bedrijven de ruimte om zelf te kiezen welke maatregelen het beste bij hun bedrijf passen. Dit bevordert innovatie en maatwerk. Sommige boeren kunnen bijvoorbeeld via aangepaste voeding emissies verlagen, terwijl anderen investeren in mestverwerking of weidegang. In de basis is dit dus een goed idee.

2. Efficiënter en goedkoper beleid

Als bedrijven zelf kunnen kiezen hoe ze reducties realiseren, kunnen ze de meest kosteneffectieve strategie hanteren. Dit voorkomt dat bedrijven vastlopen in dure en ineffectieve verplichtingen, zoals bepaalde staltechnieken die niet goed werken. Stikstofinfo denkt wel dat de momenten van vergunningverlening het meest geschikte moment om met nieuwe doelen te komen.

3. Minder bureaucratie en regeldruk

Het huidige stikstofbeleid kent een complex systeem van vergunningen, normen en voorschriften. Doelsturing kan de administratieve last verlagen omdat de focus verschuift van voorschriften naleven naar resultaten behalen. Stikstofinfo is er geen voorstander van om (lokale) overheden rechtstreeks toegang tot (meet) data te geven van een individuele ondernemer.

4. Meer draagvlak onder ondernemers

Boeren en bedrijven voelen zich vaak gefrustreerd door top-down regelgeving die weinig ruimte laat voor maatwerk. Doelsturing kan het draagvlak vergroten doordat ondernemers meer invloed krijgen op de manier waarop ze bijdragen aan milieudoelen. Als doelsturing een onderdeel wordt van grotere regionale doelen, dan kan dit het draagvlag weer doen vergroten.

Uitdagingen en risico’s van doelsturing

Hoewel doelsturing aantrekkelijk klinkt, zijn er ook risico’s en uitdagingen.

1. Hoe meet en controleer je de resultaten?

Een belangrijk probleem bij doelsturing is hoe je objectief en betrouwbaar meet of een bedrijf zijn doel heeft bereikt. In sommige gevallen zijn directe metingen moeilijk of duur. Bijvoorbeeld: hoe meet je precies de stikstofuitstoot van een boerderij zonder modellen te gebruiken? Stikstofinfo is een voorstander van diverse soorten van monitoring waaronder inzet van KLW (of iets dat erop lijkt) of sensoren in de stal. De controle hierop kan het beste verlopen via een NoBo (Notified body).

2. Juridische zekerheid en vergunningverlening

Op dit moment worden vergunningen gebaseerd op modelberekeningen. Als we overstappen op doelsturing, hoe garanderen we dan juridische zekerheid? Een bedrijf dat investeert in emissiereductie wil niet na vijf jaar alsnog worden geconfronteerd met extra eisen omdat de doelen niet exact meetbaar waren. Juist daarom stelt Stikstofinfo voor om nieuwe doelen te koppelen aan nieuwe vergunningen en voor een langere termijn geldig te laten zijn.

3. Risico op ‘vrijblijvendheid’

Sommigen vrezen dat doelsturing leidt tot minder controle en naleving. Zonder strikte regels kunnen bedrijven minder geneigd zijn om daadwerkelijk emissies te reduceren. Goede handhaving en monitoring zijn daarom cruciaal. De vraag is echter wie deze monitoring dan moet gaan doen? Beter is het om een controle op de controle voor te stellen. Universiteiten (WUR) of overheden zouden wat Stikstofinfo betreft nooit direct toegang tot boeren-informatie moeten gaan verkrijgen.

4. Gebrek aan vertrouwen tussen overheid en sector

De landbouwsector en de overheid hebben de afgelopen jaren een moeizame relatie gehad door het stikstofdossier. Voor doelsturing te laten slagen, moet er wederzijds vertrouwen zijn dat ondernemers de afgesproken reducties daadwerkelijk realiseren.

Hoe zou doelsturing er in de praktijk uit kunnen zien?

Stel dat de overheid besluit doelsturing in te voeren voor stikstofreductie. Hoe kan dat eruitzien?

• Regionale stikstofbudgetten: in plaats van strikte vergunningseisen krijgt elke regio een stikstofbudget en wordt de sector vrijgelaten in hoe dat wordt verdeeld en verlaagd.
• Resultaatgerichte beloning: boeren die aantoonbaar hun emissies verlagen, krijgen voordelen zoals fiscale voordelen of subsidies.
• Monitoring via metingen of massabalans: in plaats van modelberekeningen worden onafhankelijke metingen gebruikt om emissiereducties te volgen.
• Lange-termijn afspraken: in plaats van jaarlijkse beleidswijzigingen worden langetermijndoelen vastgesteld zodat ondernemers zekerheid hebben.

Een goed voorbeeld is het Duitse systeem, waar bedrijven onder een bepaalde drempelwaarde vrijgesteld worden van vergunningseisen, terwijl bedrijven boven die drempel maatwerkafspraken kunnen maken.

Conclusie: Een kans mits heel goed uitgewerkt

Doelsturing kan een effectieve manier zijn om het stikstofbeleid eerlijker, innovatiever en efficiënter te maken. Het geeft boeren en bedrijven meer vrijheid en kan leiden tot minder bureaucratie. Tegelijkertijd zijn er risico’s: meetbaarheid, handhaving en juridische zekerheid moeten goed geregeld worden. Denk aan “van wie is de data” en “welke data details worden met wie wanneer gedeeld”, “wie gaat de monitoring doen en controleren?”, en “Hoe verloopt de data van het bedrijf naar een controlerende of vergunninggevende overheid?”

Als de Nederlandse overheid doelsturing serieus wil invoeren, moet er een helder plan komen waarin duidelijk is hoe resultaten worden gemeten en hoe bedrijven zekerheid krijgen over de lange termijn. Alleen dan kan doelsturing bijdragen aan een toekomstbestendig stikstofbeleid dat werkt voor zowel natuur als landbouw. De devil is in the details dus, goed uitwerken bepaalt over doelsturing werkelijk een stap vooruit gaat zijn, of toch een stap achteruit.