Vergelijkend juridisch stikstofbeleid: hoe zes EU-lidstaten omgaan met de Vogel- en Habitatrichtlijn

Op 21 Mei “Reactie op verzoek van de leden Mutluer en Baudet gedaan tijdens de regeling van Werkzaamheden van 20 mei 2025, over de werkzaamheden van de Ministriele Commissie Economie en Natuurherstel (MCE&N)”. Op basis van intern document is deze samenvatting gemaakt met daarin een juridische vergelijking binnen de EU.

De Nederlandse stikstofimpasse heeft zich in de afgelopen jaren ontwikkeld tot een complex juridisch en bestuurlijk probleem, mede door de stringente wijze waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn wordt toegepast. In het bijzonder de invulling van de zogenaamde “passende beoordeling” (artikel 6 lid 3) en het verslechteringsverbod (artikel 6 lid 2) leiden tot vergaande consequenties voor vergunningverlening aan landbouw, bouw en industrie. In het kader van het MCEN Spoor 1-traject is daarom een internationale vergelijkingsnotitie opgesteld, waarin is gekeken naar de wijze waarop zes andere EU-lidstaten – Duitsland, Vlaanderen, Denemarken, Ierland, Frankrijk en Italië – omgaan met deze Europese verplichtingen. In deze longread worden de belangrijkste lessen en verschillen uitgelicht en geplaatst in de context van de Nederlandse situatie.

I. Het juridische kader: Artikel 6 van de Habitatrichtlijn

De Habitatrichtlijn kent vier belangrijke bepalingen die de vergunningverlening in Natura 2000-gebieden sturen:

1. Lid 1 verplicht lidstaten tot het treffen van instandhoudingsmaatregelen.
2. Lid 2 legt een verslechteringsverbod op.
3. Lid 3 verplicht tot een passende beoordeling van plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben.
4. Lid 4 biedt onder voorwaarden de mogelijkheid om projecten toch toe te staan als er geen alternatieven zijn en sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang.

Nederland past deze bepalingen sinds de zogeheten PAS-uitspraak van de Raad van State (2019) zeer streng toe. Een depositie van slechts 0,005 mol/ha/jr kan al reden zijn voor een vergunningplicht en uitgebreide toetsingsprocedures, mede gevoed door het gebruik van het rekenmodel AERIUS-OPS. Deze benadering is uitzonderlijk in Europees perspectief, zoals blijkt uit onderstaande landenanalyse.

II. Vlaanderen: programmatisch sturen en piekbelasters

Vlaanderen is in juridisch opzicht het meest verwant aan Nederland. Ook daar heeft de rechter meermaals ingegrepen in het stikstofbeleid (bv. het Ineos-arrest uit 2023), wat heeft geleid tot een nieuw decreet voor programmatische stikstofreductie in 2024. De Vlaamse aanpak combineert generieke reductiedoelen (bv. halvering van KDW-overschrijding in 2030) met individuele vergunningseisen.

Wat opvalt is de hantering van een impactscore: onder een bepaald percentage (0,025% voor NH₃) geldt een verkorte toetsing. Daarboven is een volledige passende beoordeling vereist. De vergunningsplicht wordt bovendien gecombineerd met een hervergunningstraject en verplichte uitkoop van piekbelasters – iets wat in Nederland juridisch gevoeliger ligt. Innovatie wordt gestimuleerd, maar emissiereductie mag ook via dieraantallen.

Toch zitten er juridische zwakke plekken in het Vlaamse model. De vermenging van artikel 6.1/6.2-maatregelen (instandhouding/verslechtering voorkomen) met artikel 6.3-maatregelen (mitigatie om projecten toe te staan) is bijvoorbeeld in Nederland expliciet afgewezen door de Raad van State.

III. Duitsland: drempelwaarde met juridische contouren

Duitsland hanteert een ondergrens van 21 mol/ha/jr (0,3 kg N/ha/jr) voor NOx, de zogeheten Abschneidewert. Pas boven die grens moet een ecologische toetsing plaatsvinden. Daarnaast geldt een aanvullende toetsing als een bijdrage meer dan 3% van de KDW betreft.

Deze systematiek is pragmatisch, maar juridisch omstreden. De Europese Commissie is meerdere keren in procedures tegen Duitsland opgetreden (o.a. over nitraat in grondwater en het ontbreken van instandhoudingsdoelen). Europese juristen zetten vraagtekens bij de verenigbaarheid van de Duitse ondergrens met de Habitatrichtlijn, en het is voorstelbaar dat een Nederlandse rechter – anders dan de Duitse – hierover prejudiciële vragen zou stellen aan het Hof van Justitie.

Duitsland gebruikt een ander rekenmodel (AUSTAL2000), dat op de Langevin-formule is gebaseerd en tot 20 km reikt. Technische verschillen maken directe cijfermatige vergelijking moeilijk.

IV. Denemarken: combinatie van natuur- en klimaatbeleid

In Denemarken speelt stikstof niet alleen binnen de natuurwetgeving, maar ook binnen het klimaatbeleid. De agrarische sector is akkoord gegaan met forse broeikasgasreductie (55–60% in 2030 t.o.v. 1990), en er geldt een CO₂-heffing voor veehouders. Vergunningverlening is uitgesloten boven de KDW, maar beperkte bijdrage is toegestaan, afhankelijk van cumulatie en afstand.

De Deense systematiek kent een fijnmazige zonebenadering rondom Natura 2000-gebieden, met drempelwaarden die dalen naarmate er meer nabijgelegen veehouderijen zijn. Deze benadering is beleidsmatig strak, maar juridisch eenvoudiger uitvoerbaar dan de Nederlandse.

Het gebruikte rekenmodel houdt geen rekening met herverdamping, wat hogere deposities kan impliceren dan AERIUS. Denemarken toont dat juridisch strenge handhaving ook gepaard kan gaan met voorspelbaarheid en politieke rust.

V. Ierland: eenvoud en focus op nitraat

Ierland is een bijzonder geval: intensieve rundveehouderij zoals in Nederland bestaat er nauwelijks. Ammoniakemissies komen vooral uit varkens- en pluimveehouderijen. Voor ammoniak geldt een grens van 4% van de kritische concentratie, voor stikstofdepositie 5% van de kritische waarde. Onder deze drempel wordt een effect als ‘niet significant’ beschouwd.

Opvallend is de beoordelingsafstand van 500 meter – veel beperkter dan de Nederlandse 25 km-regel. Enkel binnen deze afstand is een uitgebreide passende beoordeling vereist. Dit zorgt voor meer rechtszekerheid en voorspelbaarheid, maar is ecologisch mogelijk te beperkt in dichtbevolkte regio’s.

VI. Frankrijk: kwalitatieve toetsing, stikstof ondergeschikt

Frankrijk hanteert een kwalitatieve toetsingssystematiek waarbij de nadruk ligt op concrete verslechtering van habitats of soorten. Stikstofdepositie wordt niet als kwantitatief criterium gebruikt. De beoordeling focust op habitatkwaliteit, niet op drempelwaarden of modelberekeningen.

Regionale verschillen zijn groot. In Bretagne bijvoorbeeld worden vergunningen regelmatig vernietigd wegens gebrekkige beoordeling van cumulatieve effecten, maar stikstofdepositie is daar formeel geen criterium. Waterkwaliteit (nitraat, fosfor) en toepassing van BBT’s domineren het milieubeleid.

Deze benadering is wellicht juridisch werkbaar, maar mist de transparantie en objectiviteit van kwantitatieve toetsing.

VII. Italië: maatwerkbenadering en decentrale verantwoordelijkheden

Italië kent eveneens een ecologisch-georiënteerde benadering zonder centrale rol voor stikstofdrempels. Beoordeling gebeurt op basis van impact op habitats, met een accent op lokale restricties en gebiedsspecifieke beoordeling. De stikstofproblematiek in de Po-vlakte is groot (vergelijkbaar met Nederland), maar richt zich meer op ammoniak en fijnstof (luchtkwaliteit), en nitraat (waterkwaliteit).

De Italiaanse aanpak is gelaagd: intensieve veehouderijen hebben aparte vergunningregimes (AIA en AUA), en per regio zijn actieprogramma’s opgesteld. Toch is het onduidelijk in hoeverre de implementatie juridisch standhoudt bij toetsing aan de Habitatrichtlijn.

VIII. Nederland: strengste leerling van de klas?

Wat opvalt uit deze vergelijking is dat Nederland met een drempel van 0,005 mol/ha/jr en een rekenafstand van 25 km juridisch tot de strengste landen behoort. Geen enkel land hanteert zo’n lage ondergrens. De combinatie van deze grens met de rekenregels van AERIUS leidt ertoe dat zelfs kleinschalige, ver van de natuur gelegen activiteiten onder zware toetsing vallen.

Tegelijkertijd is Nederland ook een land met een hoge stikstofemissiedichtheid en kwetsbare natuur die dicht bij landbouw- en stedelijke functies ligt. Dat maakt vergelijking lastig. ‘Cherry picking’ – één element overnemen uit een ander land – is juridisch en ecologisch riskant.

IX. Conclusie: lessen voor Nederland

Het MCEN-onderzoek maakt duidelijk dat er geen ‘silver bullet’ is. Toch biedt de vergelijking aanknopingspunten:

• Vlaanderen toont dat programmatische benaderingen met drempelwaarden werkbaar kunnen zijn, mits juridisch waterdicht opgezet.
• Duitsland laat zien dat drempelwaarden juridisch risicovol zijn als ze niet goed ecologisch onderbouwd zijn.
• Denemarken koppelt stikstof aan klimaatbeleid, en gebruikt afstand en cumulatie als harde normen.
• Ierland biedt eenvoud door heldere grenzen en korte beoordelingsafstanden.
• Frankrijk en Italië tonen het belang van decentrale ecologische maatwerkbenaderingen, maar ook de juridische kwetsbaarheid daarvan.

Voor Nederland ligt de uitdaging in het ontwerpen van een robuust, juridisch houdbaar én uitvoerbaar systeem dat niet langer afhangt van hyperprecisie in modelberekeningen, maar van realistische emissiegrenzen, duidelijke ecologische toetsing, en een solide maatregelenpakket. Alleen dan kan de vergunningverlening duurzaam worden hervat zonder natuurwaarden tekort te doen.