Inleiding
Het Nederlandse stikstofdebat heeft sinds 2019 tot felle discussies en juridische spanningen geleid. Boeren trokken de straat op, bouwprojecten kwamen stil te liggen en politici zochten naar manieren om natuur en economie met elkaar te verzoenen. Een van de kernbegrippen in deze discussie is de kritische depositiewaarde (KDW): de hoeveelheid stikstof die een natuurgebied maximaal mag verdragen zonder dat verslechtering van habitats of soorten op voorhand aannemelijk is. De KDW is wetenschappelijk bepaald en verschilt per natuurtype. Hoe gevoeliger de natuur, hoe lager de drempel[1].
Om Europese natuurdoelen te halen moet de belasting van stikstof op de natuur blijvend dalen. Daarom geldt in de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn) de verplichting dat in 2025, 2030 en 2035 respectievelijk 40, 50 en 74 procent van het stikstofgevoelig Natura‑2000‑areaal onder de KDW moet worden gebracht[2]. Deze percentages vormen resultaatsverplichtingen voor de Rijksoverheid.
Hoewel de KDW voorziet in een concrete landelijke doelstelling, groeit de kritiek dat de indicator te eenzijdig op stikstofdepositie stuurt. Natuurherstel vraagt niet alleen om minder stikstof, maar ook om herstel van waterkwaliteit, hydrologie, bodem, beheer en andere drukfactoren. Bovendien leidt de focus op depositie tot een rekenkundige benadering die weinig ruimte laat voor gebiedsspecifieke oplossingen en perspectief voor individuele bedrijven.
In zijn rapport Wat wel kan (oktober 2022) adviseerde Johan Remkes daarom om „de staat van de natuur centraal te stellen en de KDW op termijn uit de wet te halen”[3]. Op verzoek van de minister voor Natuur en Stikstof startte in februari 2023 een verkenning naar een alternatieve omgevingswaarde voor de KDW. De werkgroep bestond uit vertegenwoordigers van landbouw‑ en natuurorganisaties, provincies, het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en onafhankelijke wetenschappers. De opdracht: onderzoeken of een alternatief juridisch houdbaar, ecologisch effectief en uitvoerbaar is.
In deze longread worden de belangrijkste bevindingen uit het eindverslag (december 2023) op een rij gezet. We verkennen de context, het voorgestelde alternatief, de voorwaarden voor succes en de verschillende perspectieven uit de werkgroep. Daarnaast lichten we toe hoe de minister op het verslag reageerde en wat dit betekent voor de toekomstige stikstof‑ en natuurpolitiek.
Achtergrond: wat is de KDW en waarom staat hij ter discussie?
De kritische depositiewaarde is een ecologische grenswaarde. Als de KDW voor een bepaald habitattype of leefgebied wordt overschreden, neemt het risico op kwaliteitsverlies toe[4]. De overschrijding betekent niet dat een project direct verboden is, maar het is wel een signaal om aanvullend onderzoek te doen voordat een vergunning kan worden verleend[5]. De waarde wordt gebruikt in twee contexten: als omgevingswaarde in de wet voor de sturing op stikstofreductie, en als toetsingswaarde in het toestemmingsverleningsproces. Binnen het vergunningstraject speelt de KDW een belangrijke rol omdat de overheid moet aantonen dat activiteiten geen significante effecten op Natura‑2000‑gebieden veroorzaken[5].
De huidige wettelijke omgevingswaarde is opgebouwd uit drie percentages (40 % in 2025, 50 % in 2030 en 74 % in 2035) die aangeven welk deel van het stikstofgevoelig areaal onder de KDW moet liggen[2]. Deze percentages zijn gekozen als middel om te voldoen aan de Vogel‑ en Habitatrichtlijn (VHR) en maken deel uit van een breder natuurpakket, waaronder beheerplannen, het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) en het Programma Stikstofreductie en Natuurherstel (PSN). Ondanks deze bredere context ervaren agrarische organisaties de KDW als te eenzijdig en rigide. Zij wijzen erop dat de natuur door meerdere drukfactoren wordt beïnvloed, en dat het sturen op één depositiesom weinig ruimte biedt voor maatwerk[3].
Natuurorganisaties onderschrijven wel dat stikstof één van de belangrijkste drukfactoren is, maar pleiten voor een integrale benadering. Stikstofdeposities komen van lokale en regionale bronnen, maar ook van industrie, verkeer en grensoverschrijdende emissies. Daarom is naast een gebiedsgerichte aanpak ook landelijke sturing noodzakelijk[6]. Het zoeken naar een alternatief moet daarom passen binnen het doel om in samenhang te werken aan waterkwaliteit, bodem en biodiversiteit.
Het onderzochte alternatief: de staat van de natuur centraal
Tijdens de verkenning bekeken deskundigen diverse ideeën. Uiteindelijk kozen zij ervoor om één alternatief nader te onderzoeken. Dat alternatief vervangt de huidige stikstofgerichte omgevingswaarde door een bredere waarde waarin de staat van de natuur centraal staat. De basis van dit alternatief is dat in een nader te bepalen percentage (x %) van het hele Natura‑2000‑areaal de instandhoudingsdoelstellingen voor zowel habitats als soorten in het jaar y gehaald moeten zijn. Anders dan bij de KDW geldt deze resultaatsverplichting ook voor niet‑stikstofgevoelige gebieden, omdat ook daar andere drukfactoren het natuurdoel kunnen belemmeren.
Wat zijn instandhoudingsdoelstellingen precies? In aanwijzingsbesluiten van Natura‑2000‑gebieden wordt per soort en habitattype aangegeven of het gaat om behoud (handhaving van de huidige situatie) of om herstel naar een gunstige staat van instandhouding. Deze doelen kunnen betrekking hebben op het behouden of uitbreiden van de oppervlakte van een habitattype, het verbeteren van de kwaliteit (zoals vegetatiestructuur, abiotische randvoorwaarden en aanwezigheid van karakteristieke soorten) en het vergroten van populaties of leefgebieden. Het nagaan of een instandhoudingsdoel is gehaald, vereist dat aan alle aspecten wordt voldaan; oppervlakte en kwaliteit zijn bijvoorbeeld niet uitwisselbaar.
Volgens de werkgroep bestaat de systematiek voor het beoordelen van deze doelen grotendeels al in de Natura‑2000‑beheerplancyclus. Beheerplannen concretiseren de doelen voor een periode van zes jaar en beschrijven de noodzakelijke maatregelen. Veel aanwijzingsbesluiten zijn echter nog onvoldoende concreet om de voortgang objectief te meten; daarom moeten beheerplannen verder worden uitgewerkt. Het alternatief gaat uit van optelling van instandhoudingsdoelen over gebieden. Hierbij is gewaarschuwd voor dubbeltelling, omdat leefgebieden van soorten vaak overlappen met habitattypen en omdat grote wateren (ruim 85 % van de Natura‑2000‑oppervlakte) een te grote invloed zouden krijgen. Mogelijke oplossingen zijn het maken van een leefgebiedenkaart waarbij overlappende gebieden worden „ontdubbeld”, of het beperken van de omgevingswaarde tot landnatuur.
Randvoorwaarden: wat moet op orde zijn voor succes?
Het eindverslag benoemt dat de haalbaarheid van het alternatief afhangt van een reeks randvoorwaarden. Deze betreffen zowel de basisgegevens als de sturing op maatregelen. De belangrijkste voorwaarden zijn:
- Concrete instandhoudingsdoelen: alle doelstellingen uit de aanwijzingsbesluiten moeten per gebied concreet worden uitgewerkt in beheerplannen en via formele procedures worden vastgesteld. Pas dan kan objectief worden vastgesteld of de doelen gehaald zijn.
- Duidelijke uitgangssituatie: er moet duidelijkheid zijn over de nulsituatie (T0), het moment waarop het gebied werd aangewezen. Voor veel gebieden ontbreken historische gegevens; bestuurlijke afspraken zijn nodig over hoe hiermee om te gaan.
- Monitoring en data: de beschikbare monitoringgegevens moeten worden verbeterd, zodat objectief kan worden vastgesteld of verslechtering optreedt, of instandhoudingsdoelen worden behaald en wat de trend is. Dit vergt ook betere meet‑ en monitoringssystemen; habitatkarteringen worden nu bijvoorbeeld maar eens in de zes tot twaalf jaar uitgevoerd.
- Sturing op drukfactoren: er moet afdoende borging zijn voor het aanpakken van alle relevante drukfactoren. Naast stikstof kunnen dat hydrologische problemen, recreatiedruk, waterkwaliteit of beheer zijn. Het alternatief vereist dat regie ook op landelijk niveau wordt geregeld.
- Informatie en capaciteit: de benodigde informatie moet op orde worden gebracht en er moet voldoende ambtelijke en ecologische capaciteit beschikbaar zijn.
- Politieke inzet en draagvlak: het concretiseren van beheerplannen en het nemen van maatregelen vraagt om politieke wil en maatschappelijk draagvlak. Ook moet de afdwingbaarheid worden geregeld; alleen dan kunnen maatregelen worden opgelegd.
Deze randvoorwaarden komen overeen met de voorwaarden die minister Van der Wal in haar kamerbrief benoemde: concrete beheerplannen, helderheid over T0, verbeterde monitoring, borging van drukfactoren, voldoende capaciteit en draagvlak[7]. Bovendien moet aan de nieuwe omgevingswaarde een verplicht programma worden gekoppeld om de doelen te realiseren[8]. De minister onderstreepte dat hiervoor een wetswijzigingstraject nodig is[9].
Juridische houdbaarheid
Volgens de werkgroep is het juridisch mogelijk om een alternatieve omgevingswaarde op basis van instandhoudingsdoelen op te nemen in de wet, maar de borging van de uitvoering is ingewikkeld. Anders dan bij de KDW, die een concrete landelijke beleidsinspanning op stikstof voorschrijft, stuurt het alternatief op een resultaat dat afhankelijk is van vele factoren. Dat maakt het moeilijker om oorzaken aan te pakken en verantwoordelijkheden toe te delen.
De werkgroep wijst erop dat met het alternatief de rol van provincies toeneemt. Het gaat om een optelling van gebiedsdoelen waarvoor vooral provincies, Rijkswaterstaat en Defensie verantwoordelijk zijn. Een omgevingswaarde verplicht tot het opstellen van een programma; de uitwerking van het alternatief moet dus in een landelijk programma worden vastgelegd met zowel gebiedsgerichte als generieke maatregelen. Provincies kunnen echter niet sturen op alle drukfactoren. Veel stikstofemissie komt van sectoren zoals verkeer en industrie, waar provincies weinig bevoegdheden hebben. Juridische experts achten het noodzakelijk dat landelijke bronmaatregelen (vooral voor stikstof) in het programma worden geborgd.
Een ander juridisch punt is de vertaling van ambitie. Er is geen eenvoudige „vertaalsleutel” om de ambitie van de huidige KDW‑doelen om te zetten in het alternatieve systeem. Het gaat om appels en peren vergelijken: het percentage areaal onder de KDW laat zich niet direct vergelijken met het percentage behaalde instandhoudingsdoelen. De werkgroep adviseert daarom het ambitieniveau te toetsen aan de vraag of het alternatief minstens een even grote oplossing biedt voor de stikstofproblematiek als de bestaande omgevingswaarde.
Ecologische effectiviteit
Een grote meerderheid van de werkgroep is het erover eens dat sturen op de staat van de natuur, inclusief alle relevante drukfactoren, beter is dan sturen op één drukfactor. Hierdoor wordt inzichtelijk dat ook water, hydrologie, recreatiedruk of gebrek aan beheer invloed hebben op het behalen van doelen. Volgens de werkgroep is het in principe mogelijk om in hoge mate objectief te bepalen of instandhoudingsdoelen zijn behaald, mits de randvoorwaarden worden ingevuld.
Het alternatief heeft echter nadelen. Het monitoren van instandhoudingsdoelen is complexer dan het meten van stikstofdepositie. De beoordeling is gebaseerd op een veelheid aan gegevens en deels afhankelijk van interpretatie door deskundigen. Het kan jaren duren voordat het effect van maatregelen zichtbaar wordt; habitatkarteringen worden bijvoorbeeld maar eens in de zes tot twaalf jaar uitgevoerd. Dit maakt tussentijdse sturing lastig. De werkgroep stelt daarom dat naast rapportage over de staat van de natuur ook gestuurde rapportage over onderliggende drukfactoren en genomen maatregelen nodig blijft. Sturen op slechts één drukfactor (stikstof) biedt echter ook geen volledige zekerheid, omdat andere drukfactoren eveneens aangepakt moeten worden.
Uitvoerbaarheid
Het derde criterium betreft de uitvoerbaarheid. De werkgroep concludeert dat het alternatief momenteel niet uitvoerbaar is. De randvoorwaarden voor het benodigde sturingssysteem zijn onvoldoende op orde en de benodigde informatie en capaciteit ontbreken. Ook vergt de concretisering van beheerplannen en het opbouwen van monitoring een lange doorlooptijd. Voor het wijzigen van de wet is circa twee jaar nodig, maar het uitwerken van het sturingssysteem zal nog veel langer duren.
Belangrijk is dat met het alternatief de verantwoordelijkheid voor het behalen van de landelijke doelstelling grotendeels bij provincies komt te liggen. Zij hebben beperkte bevoegdheden om bovenregionale drukfactoren te reguleren. Het Rijk blijft verantwoordelijk voor het halen van de omgevingswaarde, terwijl een groot deel van de uitvoering en uitwerking bij provincies ligt; dit verdeelt de verantwoordelijkheden nog meer dan bij de huidige omgevingswaarde. Om het alternatief te laten functioneren is een grote inspanning nodig van provincies en ecologen. De informatie, kennis en capaciteit om al die doelen te beoordelen, ontbreekt momenteel.
De werkgroep is het erover eens dat de KDW als omgevingswaarde pas uit de wet gehaald kan worden nadat een alternatief wettelijk verankerd is. Er is geen consensus over het moment waarop het alternatief in werking zou moeten treden; sommige partijen willen wachten tot alle randvoorwaarden op orde zijn, anderen vinden dat de wet meteen na een wetswijziging in werking kan treden waarbij de randvoorwaarden gaandeweg worden ingevuld. Lopende programma’s zoals het NPLG en PSN moeten worden aangepast om het doelbereik van instandhoudingsdoelen te realiseren en te monitoren.
Procesvoorstellen van de sectorpartijen
In het eindverslag zijn twee voorstellen opgenomen die niet door de gehele werkgroep worden gesteund maar die illustratief zijn voor de verschillende perspectieven.
Agractie Nederland
Agractie Nederland, een organisatie voor boerenbelangen, presenteerde een procesmatige uitwerking van het alternatief. Het voorstel sluit grotendeels aan op bestaande processtappen binnen de Natura‑2000‑beheerplancyclus en het PSN, maar legt nadruk op cyclisch beheer per gebied en op de participatie van de agrarische sector. Volgens het voorstel moet in een zesjaarlijks cyclisch proces per gebied een beheerplan worden opgesteld met natuurherstel‑ en lokale bronmaatregelen, een uitvoeringsagenda en een evaluatie van de haalbaarheid van de instandhoudingsdoelen. Bij het bepalen van maatregelen moet zowel een sociaaleconomische als kosten‑effectiviteitsafweging plaatsvinden.
Verder pleit Agractie voor het instellen van gebiedscommissies waarin de agrarische sector vertegenwoordigd is en die toezien op natuurdoelanalyses, planvorming, uitvoering en naleving. Er moet expliciete duidelijkheid komen over behoud‑ en verbeterdoelstellingen per gebied, over de T0‑situatie en over hoe om te gaan met ontbrekende data. De ecologische autoriteit moet toezien dat deze aspecten evenwichtig worden beschreven. Tot slot pleit Agractie voor een landelijke handreiking voor natuurdoelanalyses, opgesteld met brede sectorale vertegenwoordiging. Het voorstel weerspiegelt de wens van de agrarische sector om meer sturing te krijgen op lokale maatregelen en om socio‑economische belangen expliciet mee te wegen.
Mobilisation for the Environment en Leefmilieu
De coöperatie Mobilisation for the Environment (MOB) en de Vereniging Leefmilieu, beide milieuorganisaties die pleiten voor strenge stikstofreductie, hebben een andere visie. Zij stellen dat een alternatief voor de KDW alleen mogelijk is als alle Nederlandse stikstofemissiebronnen in 2030 met 50 % zijn gereduceerd ten opzichte van 2019. Voordat de wet kan worden aangepast, moet fase III van de werkgroep worden voortgezet met als opdracht het inventariseren van alle drukfactoren en het formuleren van bijbehorende beleidsdoelen. Voor elke drukfactor moeten concreet bepaalbare en stuurbare beleidsinspanningen worden vastgesteld en worden bepaald op welk bestuursniveau deze inspanningen geleverd dienen te worden.
Het voorstel van MOB en Leefmilieu eindigt met een waarschuwing: het schrappen van de KDW uit de wet is onverenigbaar met bestaande wetenschappelijke inzichten en zou de huidige juridische blokkades verscherpen. Zij benadrukken dat stikstofreductie een no regret stap blijft; zonder voldoende reductie blijven gebieden kampen met overschrijding en kunnen projecten niet doorgaan. Hun positie illustreert dat sommige milieuorganisaties de KDW juist als noodzakelijk instrument blijven zien en vrezen dat een alternatief zonder strikte emissiereductie tot vertraging leidt.
Relevantie voor beleid en vervolg
Na ontvangst van het eindverslag stuurde minister Van der Wal het document naar de Tweede Kamer. In haar brief erkent zij dat een bredere omgevingswaarde die kijkt naar de staat van de natuur inhoudelijk de voorkeur heeft[10]. Zij onderschrijft ook dat vervanging van de huidige omgevingswaarden afhangt van het vervullen van de genoemde randvoorwaarden en dat dit een omvangrijk en kostbaar traject is[11]. Het demissionaire kabinet wil eerst een plan van aanpak laten uitwerken om te bepalen of aan de randvoorwaarden kan worden voldaan, alvorens te besluiten over invoering van het alternatief[12]. Daarbij acht de minister het verstandig om andere alternatieven te onderzoeken, zoals stevig geborgde emissieregulatiedoelstellingen[13]. Zij wijst erop dat emissiereductie al een centralere plek in het beleid heeft gekregen en dat een koppeling tussen emissies en depositie noodzakelijk blijft[14].
De kamerbrief maakt duidelijk dat de discussie nog lang niet beslecht is. Enerzijds is er consensus dat meerdere drukfactoren bepalend zijn voor de staat van de natuur, en dat het zinvol is om daar integraal op te sturen[15]. Anderzijds blijkt uit de brede lijst van randvoorwaarden hoe complex de uitwerking is. Het alternatief vereist een stevige gegevensbasis, een robuust sturingssysteem en een gedeelde verantwoordelijkheid tussen Rijk en provincies. Bovendien is er geen consensus over de timing: sommige partijen willen pas omschakelen als alles op orde is, anderen willen sneller handelen.
Conclusie: een zoektocht tussen ambitie en uitvoerbaarheid
De zoektocht naar een alternatief voor de KDW maakt de spanning zichtbaar tussen ambitie en uitvoerbaarheid. Aan de ene kant is het aantrekkelijk om de staat van de natuur centraal te stellen. Dat sluit beter aan bij de Europese Habitatrichtlijn, geeft aandacht aan alle relevante drukfactoren en dwingt tot integrale maatregelen. Aan de andere kant is het uitvoeren van zo’n systeem aanzienlijk complexer. Het vraagt om duizenden concrete doelen, uitgebreide monitoring, meer kennis en capaciteit en een zorgvuldige juridische inbedding. Provincies krijgen een grotere rol terwijl veel drukfactoren nationaal of grensoverschrijdend zijn.
Voorlopig blijft de KDW in de wet. Het alternatief wordt door veel betrokkenen conceptueel omarmd, maar alleen onder de voorwaarde dat de basis op orde wordt gebracht en dat duidelijk is hoe de nieuwe omgevingswaarde vertaald kan worden naar concrete maatregelen. Daarmee is de verkenning geen eindpunt, maar een tussenstation. Zij legt een fundament voor verdere discussie over een natuurgerichte benadering en benadrukt dat de stikstofreductie als no‑regret maatregel doorgaat. De komende jaren zal blijken of Nederland in staat is de randvoorwaarden te vervullen. Tot die tijd vormen de huidige omgevingswaarden een noodzakelijke stok achter de deur om de stikstofbelasting terug te dringen en ruimte te scheppen voor natuurherstel[16].
[1] [4] Verkenning alternatieven voor Kritische Depositiewaarde gestart – PONT Omgeving
[2] [3] [5] [6] [7] [8] [9] [10] [11] [12] [13] [14] [15] [16] Brief regering; Eindverslag verkenning naar alternatieven voor de KDW in de wet – Natuurbeleid – Parlementaire monitor
https://www.parlementairemonitor.nl/9353000/1/j9tvgajcor7dxyk_j9vvij5epmj1ey0/vmbagcq6ah2u
StikstofInfo.net - Alles over Ammoniak en stikstofverbindingen 
Plaats een reactie