Hoe de Nederlandse invulling van ‘significant’ de stikstofcrisis blokkeert aldus Sjoerd Mensonides

Opiniestuk van Sjoerd Mensonides m.b.t. het stikstofbeleid (of ontbreken ervan).

Inleiding

Wie de stikstofcrisis wil begrijpen, moet beginnen bij één simpele vraag: hoe worden vergunningen beoordeeld?

Voor boeren die pasmelder zijn, ondernemers die willen uitbreiden of nieuwe projecten willen starten, is dit geen academische kwestie maar dagelijkse realiteit. Want het antwoord bepaalt of je nog mag ondernemen. Sinds de Raad van State in 2019 een streep zette door het Programma Aanpak Stikstof (PAS), zit de vergunningverlening vrijwel op slot.

Waarom? Omdat Nederland een eigen invulling heeft gegeven aan de Europese Habitatrichtlijn, en vooral aan het begrip ‘significant negatieve effecten’. Een invulling die juridisch keihard is, maar wetenschappelijk nauwelijks onderbouwd.

De juridische basis: artikel 6 lid 3 VHR

De Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR) verplicht lidstaten om Natura 2000-gebieden te beschermen. Artikel 6 lid 3 schrijft voor dat plannen of projecten alleen doorgang mogen vinden als “redelijkerwijs uitgesloten is dat ze significante negatieve effecten hebben op die gebieden”.

Nederland heeft dit artikel vertaald naar nationale wetgeving (eerst de Wet natuurbescherming, nu de Omgevingswet). De procedure is als volgt:

Voortoets – de initiatiefnemer moet nagaan of het project significante effecten kan hebben. Sinds 18 december jl. geldt dit voor het héle project, niet alleen voor de uitbreiding.
Passende beoordeling – als effecten niet op voorhand uit te sluiten zijn, moet een uitgebreide beoordeling worden opgesteld. Daarin moeten eventuele mitigatiemaatregelen worden opgenomen.
Beperkingen op mitigatie – bij stikstof is mitigatie vrijwel onmogelijk, omdat maatregelen niet mogen meetellen als ze óók voor de natuur zelf nodig zijn.

Resultaat: vrijwel ieder project belandt in een juridisch mijnenveld.

Het voorzorgsbeginsel als ultieme barrière

Omdat het begrip ‘significant’ nooit technisch-wetenschappelijk is ingevuld, grijpt de rechter naar het voorzorgsbeginsel. Zodra de Kritische Depositiewaarde (KDW) van een habitat is overschreden, wordt elke extra mol stikstofdepositie gezien als “te veel”.

Met andere woorden:

Alles wat erbij komt, is juridisch significant.
Het doet er niet toe of die bijdrage in de praktijk verwaarloosbaar is.

Dat verklaart waarom de vergunningverlening op slot zit: de lat is verlegd naar nul-tolerantie, zonder wetenschappelijke proportionaliteit.

De KDW: van bandbreedte naar absolute norm

De KDW was oorspronkelijk bedoeld als een bandbreedte: een richtwaarde waarboven niet gegarandeerd kan worden dat natuur geen risico loopt. In Nederland is dit vertaald naar een absolute drempelwaarde.

Oorsprong: een seminar in Zwitserland, waar Bobbink en enkele anderen een voorstel formuleerden.
Nederlandse toepassing: zwart-wit normen, vastgelegd in AERIUS, zonder ruimte voor bandbreedtes of onzekerheid.

Daarmee is de KDW in Nederland niet langer een hulpmiddel, maar een harde juridische ondergrens.

De rol van AERIUS

Volgens de Omgevingsregeling (art. 4.15) moet bij de bepaling van stikstofeffecten gebruikgemaakt worden van AERIUS Calculator.

AERIUS is een rekenmodel, geen meetinstrument.
Toch bepaalt het de juridische uitkomst van elke vergunningaanvraag.
De koppeling tussen AERIUS en de passende beoordeling is nergens formeel uitgewerkt, maar in de praktijk volledig bindend gemaakt.

Zo is een rekenmodel verheven tot juridisch ijkpunt, zonder parlementaire discussie over de grenzen van zijn betrouwbaarheid.

Nederlandse invulling van artikel 6.3 VHR

Belangrijk om te begrijpen: dit alles is niet opgelegd door Brussel. Het is de Nederlandse invulling van artikel 6.3 VHR.

Europa schrijft voor dat significante effecten moeten worden uitgesloten, maar laat ruimte aan lidstaten om zelf te bepalen wat significant betekent. Nederland koos voor de strengst denkbare uitleg:

Geen ondergrens in meters of molen.
Elke berekende toename telt.
KDW’s zijn absolute waarden, geen bandbreedtes.

Het reductieverhaal: illusie of oplossing

Bestuurders roepen geregeld dat “als we maar genoeg reduceren, de vergunningverlening weer op gang kan komen”. Dat klinkt logisch, maar klopt slechts ten dele.

Ja, in sommige gebieden kan reductie helpen om onder de KDW te komen.
Nee, in andere gebieden blijft de KDW structureel overschreden, zelfs als je de helft van het land leegveegt.

De concept-wetgeving die nu ter consultatie ligt, bevestigt dit impliciet: een reductie van 42–46% zal “waarschijnlijk gering effect hebben op vergunningverlening”, gelet op artikel 6 lid 3 en de KDW-toets via AERIUS.

Met andere woorden: reductie alléén lost de vergunningenstop niet op, zolang de juridische definitie van ‘significant’ ongewijzigd blijft.

Het misverstand van scheiding landbouw en natuur

Sommigen pleiten voor een scheiding: eerst landbouw reduceren, daarna natuur versterken. Maar dat is een misvatting. Waarom is stikstofbeleid er überhaupt? Precies: voor de natuurkwaliteit.

Reductieopgaven moeten altijd gekoppeld zijn aan de feitelijke staat van natuurgebieden. Daarvoor bestaat in de Omgevingswet zelfs een verplichting: provincies moeten instandhoudings- en beheerplannen opstellen voor Natura 2000-gebieden.

Als reductie losgekoppeld wordt van natuurbeheer, verandert stikstofbeleid in een abstracte rekenoefening. Dan ontstaan bizarre situaties zoals op Schiermonnikoog, waar emissies dalen maar de gemeten ammoniakconcentratie stijgt. MOB dwingt inmiddels bij de rechter zelfs af dat concentraties in de lucht moeten dalen – een cirkelredenering zonder natuurverbinding.

De ondeugdelijke NDA’s

Een ander pijnpunt zijn de natuurdoelanalyse (NDA’s). Die blijken methodologisch zwak en worden inmiddels ook door het ministerie erkend als problematisch. Tijdens een rondetafelgesprek gaf E.A. Rummenie aan dat herziening onvermijdelijk is.

Toch hangen reductieopgaven voor boeren nu al af van deze ondeugdelijke analyses. Zo is de Gelderse Vallei gehouden aan 60% reductie, terwijl LTO-leden landelijk 46% reductie moeten realiseren – zonder dat duidelijk is of dit überhaupt bijdraagt aan betere natuurkwaliteit.

Borging en de asymmetrie in verantwoordelijkheid

Een ander modewoord in het stikstofbeleid is “borging”. Maar wat betekent dat concreet?

Generiek via AMvB’s.
Gebiedsspecifiek via omgevingswaarden.
Of via vergunningen, waarbij bestaande vergunningen opengebroken moeten worden.

Voor boeren betekent dit dat ze steeds aan de verkeerde kant van het hek staan:

Zij moeten aantonen dat hun reductie afdoende is.
De overheid en MOB staan samen aan de andere kant en eisen zekerheid.
Elke maatregel die niet 100% gegarandeerd effectief is, wordt preventief afgeschoten (zie de RAV-lijst).

Zo verandert borging in een instrument om ondernemerschap te verlammen.

De interpretatie van significant: wetenschap vs. beleid

Terug naar de kern: wat is significant?

Systeemgrens – hoe ver en hoe fijnmazig kan een rekenmodel als AERIUS effecten toewijzen?
Beleidskeuze – waar legt de wetgever de ondergrens? Elke mol, elke meter, of alleen binnen een redelijke afstand?

De wetenschap biedt handvatten: er is een aantoonbaar causaal verband tussen bron en depositie tot ongeveer 250 meter. Buiten die afstand wordt causaliteit diffuus en zijn effecten niet direct toe te schrijven aan één bron.

Toch koos Nederland ervoor om óók buiten die 250 meter elke berekende mol juridisch bindend te verklaren. Daarmee is de stikstofcrisis niet zozeer een ecologisch probleem, maar een juridisch zelfgecreëerd probleem.

Conclusie: geen hogere wiskunde

De huidige stikstofimpasse is niet uitsluitend het gevolg van Europese verplichtingen. Het is vooral het resultaat van Nederlandse keuzes:

De transformatie van de KDW van bandbreedte naar absolute waarde.
De verplichting om AERIUS te gebruiken als juridisch beslissend instrument.
Het voorzorgsbeginsel toegepast zonder wetenschappelijke proportionaliteit.
Het ontbreken van een redelijke ondergrens voor ‘significant’.

Het gevolg: een vergunningverlening die structureel op slot zit, boeren en bedrijven die verlamd raken, en een natuurbeleid dat zich verliest in rekenmodellen in plaats van ecologische werkelijkheid.

Het is geen hogere wiskunde. Erken dat causaliteit eindigt rond 250 meter. Stel realistische ondergrenzen vast. En koppel reductieopgaven direct aan natuurkwaliteit, niet aan abstracte rekenregels.

Pas dan kan Nederland uit de stikstofcrisis komen – en kan het begrip ‘significant’ eindelijk weer betekenen wat het zou moeten betekenen: wat ecologisch aantoonbaar en juridisch houdbaar is.