Additionaliteit: waarom “extra” echt extra moet zijn aldus Raad van State.

In het stikstofdossier duikt regelmatig een moeilijk woord op: additionaliteit (ref2). Het klinkt technisch en juridisch, maar de betekenis is eigenlijk vrij eenvoudig: een maatregel telt pas mee als “extra”, als die maatregel niet al nodig is om de natuur overeind te houden.

Met andere woorden: je mag geen dubbeltelling doen.

Stel je voor…

Je buurman wil een groot feest organiseren met harde muziek. Jij maakt je zorgen om de nachtrust van je kinderen. Je spreekt af dat de buurman het feest mag geven, mits hij extra geluidsisolatie aanbrengt.

Maar wat als blijkt dat de buurman die isolatie sowieso al moest aanbrengen omdat zijn muren verrot waren? Dan is het geen “extra” maatregel voor jouw probleem, maar gewoon onderhoud.

Precies zo werkt het met additionaliteit in het stikstofbeleid.

Hoe werkt dat in de praktijk?

Bij nieuwe projecten (denk aan een staluitbreiding, de aanleg van een weg, of de bouw van een woonwijk) moet worden onderzocht of de extra stikstofuitstoot de natuur in Natura 2000-gebieden verder onder druk zet. Als dat risico er is, mag een project alleen doorgaan als er mitigerende maatregelen worden getroffen: maatregelen die de negatieve effecten compenseren of voorkomen.

Het additionaliteitsvereiste zegt dan:

👉 die mitigerende maatregelen mogen alleen meetellen als ze écht bovenop de bestaande verplichtingen komen.

Dus: een boer die een stal sloopt en daardoor stikstofruimte creëert voor een nieuwe stal, mag die ruimte alleen gebruiken als die sloop niet al nodig was om een natuurgebied te redden.

Voorbeeld uit de landbouw

• Intern salderen: Een veehouder stopt met een deel van zijn koeien, en gebruikt de vrijgekomen stikstofruimte om een nieuwe stal te bouwen. Sinds eind 2024 heeft de Raad van State geoordeeld dat dit óók als een mitigerende maatregel telt. Daarom moet gekeken worden: was die vermindering van koeien al nodig om een natuurgebied te beschermen? Zo ja, dan mag die ruimte niet gebruikt worden.
• Extern salderen: Een boer koopt stikstofruimte van een stoppende boer in een ander gebied. Ook hier geldt: die stikstofruimte telt alleen mee als die niet al nodig was om natuurdoelen te halen in dat andere gebied.

Waarom is dit belangrijk?

Het idee achter additionaliteit komt uit de Europese Habitatrichtlijn. Brussel en de Nederlandse rechter willen voorkomen dat dezelfde maatregel twee keer wordt “uitgegeven”:

1. één keer om de natuur te redden,
2. en nóg een keer om nieuwe stikstofuitstoot toe te staan.

Als dat wel zou mogen, dan zouden natuurgebieden langzaam verder achteruitgaan, terwijl op papier alles keurig geregeld lijkt.

Wat betekent dit voor vergunningen?

Wie een project wil starten, moet aantonen dat:

• de natuurdoelen in de betrokken Natura 2000-gebieden al gehaald worden, of
• dat er al voldoende herstelmaatregelen zijn getroffen, zodat de eigen mitigerende maatregel écht “extra” is.

Daarvoor worden o.a. de volgende documenten gebruikt:

• het beheerplan Natura 2000,
• de natuurdoelanalyse voor het gebied,
• en het oordeel van de Ecologische Autoriteit.

Kort samengevat

Additionaliteit betekent simpelweg: geen dubbeltelling.

Een maatregel mag alleen als “extra” worden ingezet om stikstofruimte vrij te maken, wanneer die niet al nodig is om een natuurgebied te beschermen of herstellen.

Of, zoals een jurist het eens mooi samenvatte:

“Je kunt een euro maar één keer uitgeven – en een stikstofmaatregel ook.”

Q&A – Veelgestelde vragen

Q1. Vrijwel alle Natura 2000-gebieden hebben nu een overschrijding. Stel: ik wil mijn stal vervangen zodat ik in plaats van 70% nu 95% van de ammoniak afvang. Mag ik dan intern salderen?

A: In principe niet. Omdat er nog een overschrijding is, heeft de natuur de extra reductie (van 70% naar 95%) nodig om niet verder achteruit te gaan. Die verbetering telt dan als “noodzakelijke maatregel” voor natuurherstel en dus niet als “extra” ruimte voor jouw eigen project.

Q2. Stel ik zit in de buurt van een Natura 2000-gebied waar géén overschrijding is. Ik wil mijn stal vervangen zodat ik in plaats van 70% nu 95% ammoniak afvang. Mag ik dan intern salderen?

A: Ja, de kans is groter dat dit kan. Als er geen overschrijding is en de natuurdoelen op orde zijn, mag jouw extra reductie (boven de bestaande verplichtingen) meetellen als additionaliteit. Daarmee kan intern salderen mogelijk zijn.

Q3. Ik koop stikstofruimte van een stoppende boer (extern salderen). Mag ik die altijd gebruiken?

A: Nee. De vrijgekomen stikstofruimte van die stoppende boer mag alleen meetellen als die ruimte niet al nodig is om een Natura 2000-gebied te beschermen. Als het natuurdoel in dat gebied nog niet gehaald wordt, kan de overheid zeggen dat de ruimte daar moet blijven.

Q4. Ik zet technische maatregelen in mijn stal (bijv. luchtwasser of emissiearme vloeren). Tellen die altijd als additionaliteit?

A: Alleen als die maatregel niet al verplicht is vanuit het Activiteitenbesluit of andere wetgeving. Als je hem sowieso had moeten nemen, dan is het geen “extra” maatregel.

Q5. Kan ik “dubbel salderen”? Bijvoorbeeld eerst intern salderen binnen mijn eigen bedrijf, en daarna ook nog extern ruimte kopen?

A: Dubbel salderen kan niet. Elke maatregel kan maar één keer worden gebruikt. Een reductie die nodig is voor natuurherstel, kan niet tegelijkertijd als salderingsruimte worden ingezet.

Q6. Wat als de overheid in het beheerplan Natura 2000 al maatregelen heeft ingepland, zoals plaggen of vernatting?

A: Dan moet duidelijk zijn dat die maatregelen voldoende zijn om de natuurdoelen te halen. Pas als dat het geval is, mag jouw eigen maatregel (bijv. stalreductie) als “extra” meetellen. Als de doelen nog steeds niet gehaald worden, dan gaat jouw reductie op in het algemene herstel en is het dus niet additional.

Q7. Waarom is de Raad van State zo streng op additionaliteit?

A: Omdat de rechter wil voorkomen dat Nederland zichzelf “rijk rekent”. Als maatregelen twee keer worden gebruikt (zowel voor herstel als voor nieuwe vergunningen), raakt de natuur verder achterop. De Europese Habitatrichtlijn verplicht ons om daar heel strikt mee om te gaan.

Q8. Hoe weet ik of mijn maatregel additionaliteit heeft?

A: Dat hangt af van de situatie van het Natura 2000-gebied waar jouw stikstof neerslaat. Je moet kijken naar:

• de natuurdoelanalyse,
• het beheerplan,
• en het oordeel van de Ecologische Autoriteit.Pas als daaruit blijkt dat de natuurdoelen op orde zijn, mag jouw maatregel meetellen als “extra”.

Q9. Kan de overheid dit niet gewoon landelijk regelen in plaats van dat iedere boer het zelf moet bewijzen?

A: Dat is precies een van de kritiekpunten. In theorie zou de overheid per gebied moeten aangeven welke maatregelen al meetellen voor herstel, en welke ruimte er nog “over” is voor vergunningverlening. Maar zolang dat niet helder is, ligt de bewijslast bij de initiatiefnemer.