Doelvoorschriften en handhaving – een les uit de Wet Dieren voor mogelijke doelsturing bij Stikstof.

Artikel gebaseerd op het evaluatierapport van Berenschot (2020), meer weten over doelsturing? Gebruik de zoekfunctie en vul in “doelsturing”. Een zeer duidelijke opinie van Jan Cees Vogelaar staat hier.

Waarom de geschiedenis van de Wet Dieren een waarschuwing is voor het nieuwe doelsturingsbeleid

Sinds de BoerBurgerBeweging (BBB) het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur bestuurt, is doelsturing hét sleutelwoord geworden. Minister Femke Wiersma en staatssecretaris Jean Rummenie spreken erover als een omslag in denken: de overheid stelt doelen, de sector bepaalt zelf de weg ernaartoe. Minder regels, meer vertrouwen, meer innovatie.

Maar wie het landbouwbeleid in historisch perspectief bekijkt, weet dat dit geen nieuw idee is.
Al in 2013 werd bij de invoering van de Wet Dieren hetzelfde principe beproefd: het vervangen van middelvoorschriften(die exact voorschrijven hoe iets moet gebeuren) door doelvoorschriften (die alleen het gewenste resultaat beschrijven).

Berenschot onderzocht in 2020 in opdracht van het ministerie van LNV hoe deze wet in de praktijk uitpakte. Het rapport — Evaluatie van de Wet Dieren, Eindrapport (26 november 2020) — biedt waardevolle lessen voor iedereen die nu enthousiast doelsturing als beleidsrichting omarmt.

Van middelvoorschriften naar open normen

De Wet Dieren was destijds bedoeld om tientallen losse dierenwelzijnsregelingen te bundelen tot één overkoepelend juridisch kader. Daarbij moest het accent verschuiven van starre regels naar ruimte voor eigen verantwoordelijkheid.

In de oude regelgeving stond bijvoorbeeld dat een hondenhok minimaal 7 m² groot en 2 meter hoog moest zijn. De nieuwe wet zei slechts dat het hok “voldoende ruimte moet bieden aan de hond”.

De onderliggende gedachte was modern: de overheid stelt het doel (voldoende ruimte, welzijn, gezondheid), en de houder bepaalt zelf hoe dat doel wordt bereikt. Daarmee werd de zorgplicht — het algemene principe dat de houder verantwoordelijk is voor het welzijn van het dier — het leidende uitgangspunt.

Het klonk als een vorm van vertrouwen in burgers en professionals. Maar vertrouwen vraagt ook om duidelijkheid. En daar wrong het.

De belofte van doelsturing: innovatie en verantwoordelijkheid

De beleidsdoelen achter deze open normen waren ambitieus. Door niet langer elk detail vast te leggen, zou de overheid:

• ruimte bieden voor innovatie in houderijsystemen;
• administratieve lasten verminderen;
• meer verantwoordelijkheid bij ondernemers leggen;
• en sneller kunnen inspelen op nieuwe kennis of maatschappelijke opvattingen over dierenwelzijn.

Berenschot vat het in de evaluatie als volgt samen:

“De Wet Dieren was bedoeld als een modern, flexibel en toekomstbestendig kader, waarbij de verantwoordelijkheid voor dierenwelzijn dichter bij de houder zou komen te liggen.”
(Berenschot, Evaluatie Wet Dieren, 2020, samenvatting hoofdstuk 3)

In die zin was het beleid van toen verwant aan de doelsturing waar de BBB nu voor pleit: minder micromanagement, meer doelgerichtheid.
Maar zeven jaar na invoering van de wet concludeerde Berenschot dat het ideaal van zelfregulering en innovatie grotendeels was blijven steken.

De praktijk: onduidelijkheid, willekeur en juridisering

In de praktijk bleken open normen moeilijk uitvoerbaar. Zowel houders, toezichthouders als rechters worstelden met interpretatie.

Berenschot constateert:

“Zowel Berenschot als BuRO concluderen dat open normen in de Wet Dieren een knelpunt zijn bij de handhaving, omdat deze het lastiger maken om de bewijslast rond te krijgen.”
(Evaluatie Wet Dieren, 2020 – samenvatting KNMvD)

En verder:

“Belangrijk aandachtspunt is dat de open normen in de wet kunnen leiden tot onduidelijkheid voor sectorpartijen en handhavende instanties.”
(Berenschot.nl, nieuwsbericht 24 november 2020)

Dat probleem kwam voort uit de aard van de norm zelf: termen als voldoende ruimte, passend voer of goede verzorgingzijn niet objectief meetbaar zonder nadere invulling.
Het gevolg was dat de overheid wel ruimte gaf, maar niet langer duidelijk was waar de grens lag tussen toelaatbaar en strafbaar gedrag.

Handhavers van de NVWA en gemeenten gaven in interviews aan dat zij hierdoor niet wisten waarop zij moesten controleren. Bedrijven wisten niet exact waar ze aan moesten voldoen. En rechters kregen de taak om te bepalen wat de wetgever eigenlijk bedoeld had.

In het Besluit handhaving en overige zaken Wet Dieren wordt dat treffend verwoord:

“Over de ‘open normen’ zijn vrijwel alle stakeholders van mening dat deze moeilijk te onderbouwen zijn c.q. dat er soms sprake is van een grijs gebied en dat handhaving lastig is.”
(Open.overheid.nl, document 317b86be-c4f9-4c51-b229-6ff6961a2b3c)

En:

“Door de open normen wordt een constatering van de mate van normovertreding volgens vrijwel alle stakeholders sterk persoonsafhankelijk (willekeur), in plaats van normafhankelijk.”
(ibid.)

Met andere woorden: vrijheid zonder richting leidt tot willekeur.

Wanneer de wetgever zwijgt, gaan handhavers schrijven

Berenschot signaleert dat juist door het ontbreken van duidelijke grenzen, handhavende instanties zelf begonnen te normeren. De NVWA en uitvoeringsdiensten stelden beleidsregels op om te verduidelijken wat “voldoende ruimte” of “goede verzorging” betekende. Dat was praktisch onvermijdelijk, maar juridisch problematisch: beleidsregels zijn geen wetten en missen democratische legitimatie.

In een Kamerbrief over de evaluatie schrijft de minister zelf:

“Het nader invullen van de open normen c.q. het ‘maken van jurisprudentie’ door normen te stellen door de toezichthouder levert volgens hen lange en heftige discussies op met de bedrijven/sectoren.”
(Tweede Kamer, Kamerstuk 28 286, nr. 1183, 2021)

Zo ontstond er in feite een sluipende verschuiving van wetgevende macht naar de uitvoerende macht. De wetgever liet ruimte, maar vulde die niet in. Handhavers vulden haar noodgedwongen zelf.

Het resultaat: een lappendeken van interpretaties, richtlijnen en jurisprudentie, waar noch de sector, noch de toezichthouder gelukkig van werd.

De uitblijvende invulling door de sector

Een belangrijk onderdeel van de oorspronkelijke bedoeling van de Wet Dieren was dat de sector zélf de open normen zou concretiseren via zogeheten Gidsen voor Goede Praktijken.
Maar dat bleek geen succes.

Berenschot noteert:

“Het invullen van open normen door het opstellen van Gidsen voor goede praktijken is hooguit ten dele van de grond gekomen.”
(Berenschot, Evaluatie Wet Dieren, 2020, p. 57)

Sommige deelsectoren (zoals de pluimvee- en kalverhouderij) leverden wel aanzetten, maar er kwam geen uniform systeem. De overheid had geen mechanisme ingebouwd om zulke gidsen te verplichten, goed te keuren of te integreren in handhaving.

Het gevolg was dat de ruimte voor innovatie die men beoogde, nauwelijks werd benut.
Bedrijven bleven zich richten op bestaande regels, omdat ze anders risico liepen bij inspecties.

Juridische nasleep: open normen als bron van conflicten

Berenschot wijst op een tweede consequentie van deze aanpak: juridisering.
Omdat open normen per definitie ruimte laten voor interpretatie, worden geschillen over interpretatie onvermijdelijk.
In plaats van innovatie leidde de open norm tot een golf aan bezwaar- en beroepsprocedures.

De evaluatie vermeldt:

“De open normen bieden ruimte voor interpretatie, maar leiden ook tot een toename van juridische procedures. Bedrijven beroepen zich op de onduidelijkheid van de norm, toezichthouders op hun beleidsregels.”
(samenvatting Berenschot-rapport, hoofdstuk 4)

Dat betekent dat een systeem dat bedoeld was om regels te vereenvoudigen, in feite complexer werd.
De overheid wilde minder papierwerk; ze kreeg meer juridische strijd.

Lessen voor het stikstof- en landbouwbeleid

De parallellen met het huidige debat over doelsturing in het stikstofbeleid zijn opvallend.
Ook hier wordt gezegd: de overheid moet doelen stellen (bijvoorbeeld “−50% ammoniakuitstoot in 2035”), en de boer bepaalt zelf de middelen.
De belofte is vrijheid, innovatie en maatwerk.

Maar het risico is dat men opnieuw dezelfde fout maakt als bij de Wet Dieren: doelen stellen zonder de route of beoordelingscriteria te verhelderen.

Wat gebeurt er als een provincie straks handhaaft en zegt dat een bedrijf zijn emissiereductie niet voldoende heeft aangetoond?
Wat als een rechter moet bepalen of een meetmethode “betrouwbaar” genoeg is?
Wie bepaalt dan wat “voldoende reductie” betekent?

Zonder duidelijke normen dreigt doelsturing te verzanden in interpretatieverschillen en rechtszaken.
De ervaring met de Wet Dieren laat zien dat open normen niet automatisch leiden tot innovatie, maar juist tot onzekerheid — tenzij ze goed ingebed zijn in een meetbaar en controleerbaar kader.

Doelvoorschriften vragen om meetbare doelen

Berenschot is niet tegen open normen, maar plaatst ze in context: ze werken alleen wanneer ze vergezeld gaan van:

1. duidelijke beoordelingskaders;
2. objectieve meetmethoden;
3. transparante handhaving;
4. sectorale verantwoordelijkheid met toezicht.

Zonder die randvoorwaarden is een open norm geen instrument van vertrouwen, maar van willekeur.

Het rapport vat het kernachtig samen:

“De Wet Dieren is modern en toekomstbestendig, maar het is noodzakelijk om meer aandacht te besteden aan uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, met name bij open normen.”
(Berenschot, Evaluatie Wet Dieren, 2020, aanbeveling hoofdstuk 6)

Met andere woorden: vrijheid werkt alleen binnen duidelijke grenzen.

Een waarschuwing voor beleidsmakers

Het streven van BBB en het huidige kabinet om doelsturing centraal te stellen in het landbouw- en stikstofbeleid is begrijpelijk. Het past in de maatschappelijke roep om minder regels, meer vertrouwen, en meer ruimte voor de boer. Maar de geschiedenis van de Wet Dieren toont dat dit alleen lukt als die vrijheid gepaard gaat met een stevig juridisch fundament.

Doelsturing zonder duidelijke criteria is als een verkeerswet zonder maximumsnelheid: iedereen rijdt op gevoel, totdat iemand bekeurd wordt — en dan blijkt pas dat niemand precies wist wat de grens was.

Het Berenschot-rapport is daarom niet zomaar een evaluatie uit het dierenwelzijnsdomein.
Het is een spiegel voor de beleidsmakers van vandaag: de balans tussen vrijheid en handhaafbaarheid is precair. Laat de wetgever te veel ruimte, dan vullen handhavers, rechters of activisten die ruimte vanzelf in.

Slotbeschouwing

Doelvoorschriften zijn op papier aantrekkelijk. Ze beloven vertrouwen, innovatie en verantwoordelijkheid. Maar vertrouwen is geen beleid, en verantwoordelijkheid vraagt om houvast.

De evaluatie van de Wet Dieren leert dat open normen zonder invulling leiden tot onzekerheid en juridisering, niet tot vernieuwing. Het stikstofbeleid dat nu onder de vlag van doelsturing wordt vormgegeven, doet er goed aan deze les ter harte te nemen.

Wil Nederland werkelijk richting geven aan een vrijere, innovatievere landbouw, dan moet doelsturing niet betekenen dat alles open ligt — maar dat het doel helder, toetsbaar en meetbaar is.

Of, zoals Berenschot het zelf formuleerde:

“Het is noodzakelijk om meer aandacht te besteden aan uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, met name bij open normen.”
(Berenschot, 2020)

Vrijheid werkt pas als ook de regels helder zijn.

Bronnen:

• Berenschot (2020). Evaluatie van de Wet Dieren. Eindrapport. Utrecht, 26 november 2020.
• Kamerstukken II 2020/21, 28 286, nr. 1183. Reactie van de minister van LNV op het rapport Evaluatie Wet Dieren.
• Berenschot (2020). Uitkomsten evaluatie Wet Dieren – nieuwsbericht, 24 november 2020.
• KNMvD (2020). Samenvatting evaluatie Wet Dieren.