De rol van de Raad van State bij het 1-mol-advies (RKO) en een kritische ingenieursblik op het advies van de RvS

In mei 2025 publiceerde de Afdeling advisering van de Raad van State een zogeheten voorlichting over het voorstel om een rekenkundige ondergrens van 1 mol stikstofdepositie per hectare per jaar vast te leggen. De minister van Landbouw had dit advies gevraagd na een expertoordeel van prof. dr. Arthur Petersen. De centrale conclusie van de Raad van State luidde dat invoering van zo’n grens “kwetsbaar” is en “niet geringe risico’s” meebrengt dat zij juridisch geen stand zal houden.

Op Stikstofinfo.net is nu een opinie van ir. Wouter de Heij gepubliceerd, waarin het advies kritisch wordt geanalyseerd. De Heij, ingenieur in de fysisch-chemische procestechnologie en gespecialiseerd in emissiemodellering, stelt dat de Raad van State op meerdere punten wetenschappelijke en juridische begrippen door elkaar haalt. Hij benadrukt dat hij geen jurist is, maar vanuit de kennis van meet- en modelonzekerheden redeneert.

Dit artikel beschrijft eerst wat de Raad van State wél en níet doet, en daarna de kernpunten van De Heij’s analyse.

Wat de Afdeling advisering van de Raad van State doet – en niet doet

De Raad van State kent twee hoofdfuncties:

1. De Afdeling bestuursrechtspraak, die als hoogste bestuursrechter optreedt.
2. De Afdeling advisering, die de regering en het parlement juridisch adviseert over nieuwe wetgeving, besluiten en ingewikkelde beleidsvragen.

De voorlichting over de 1-mol-ondergrens komt uit die tweede tak: het is dus geen rechterlijke uitspraak, maar een juridisch advies. De Raad beoordeelt:

• of een beleidsvoorstel in overeenstemming is met de Grondwet, EU-recht en de Habitatrichtlijn;
• of het uitvoerbaar, handhaafbaar en verdedigbaar is;
• en of er juridische risico’s bestaan als een voorstel in de wet zou worden vastgelegd.

De Raad van State maakt zelf geen beleid en neemt geen wetenschappelijke standpunten in – althans, dat is de formele bedoeling. De advisering is bedoeld om de wetgever te helpen inschatten of beleid juridisch houdbaar zal zijn als het voor de rechter komt. Ministers en Kamerleden kunnen vervolgens besluiten het advies al dan niet over te nemen; de Raad heeft geen vetorecht.

Bij zogenoemde voorlichtingsverzoeken, zoals dit over de 1-mol-grens, is er zelfs geen concreet wetsvoorstel. De Afdeling schetst dan de mogelijke juridische haken en ogen van een beleidsrichting, vaak op verzoek van een minister die vooraf wil weten of een plan juridisch standhoudt.

De aanleiding: de 1-mol-ondergrens

Het idee van een rekenkundige ondergrens van 1 mol per hectare per jaar komt voort uit het werk van prof. Arthur Petersen en De Nieuwe Denktank, die betoogde dat onder deze waarde de bijdrage van een individuele bron niet meer wetenschappelijk aantoonbaar of toerekenbaar is. De waarde van 1 mol is dus niet bedoeld als beleidsmatige vrijstelling, maar als detectielimiet van wat modelmatig nog betekenisvol is.

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) beoordeelde dit voorstel eerder als “redelijk tot goed onderbouwd”. De Raad van State kwam in haar voorlichting tot de conclusie dat invoering mogelijk is, maar “juridisch kwetsbaar” zou blijven, onder meer omdat:

• de ondergrens op gespannen voet zou kunnen staan met de jurisprudentie over het voorzorgsbeginsel;
• rechters de grens mogelijk zouden beschouwen als een drempelwaarde (zoals in het oude PAS-systeem);
• en omdat volgens de Raad eerst natuurherstelmaatregelen zichtbaar resultaat moeten opleveren voordat zo’n grens te verdedigen zou zijn.

De analyse van ir. Wouter de Heij (Stikstofinfo.net)

In zijn opinie stelt De Heij dat het advies van de Raad van State op meerdere punten intern inconsistent is en voorbijgaat aan relevante Europese voorbeelden en wetenschappelijke context. Hij onderscheidt vier hoofdlijnen van kritiek.

1. De Raad van State zegt geen wetenschappelijk oordeel te geven, maar doet dat toch

De Raad schrijft zelf: “De Afdeling zal geen wetenschappelijk oordeel geven over het expert-oordeel van Petersen.”
Toch verklaart de Raad even verder dat ook waarden onder 1 mol “modelmatig kunnen worden berekend en redelijk kunnen worden ingeschat”.
Volgens De Heij is dat wél een wetenschappelijke uitspraak: het is het innemen van een standpunt over de betrouwbaarheid van modellen bij extreem lage waarden. “Wie stelt dat iets berekend kan worden en dus bestaat, geeft impliciet een natuurwetenschappelijke interpretatie,” schrijft hij.

Daarmee, aldus De Heij, overschrijdt de Raad de grens tussen juridisch advies en inhoudelijk wetenschappelijk oordeel.

2. Verwarring tussen rekenkundige ondergrens en beleidsdrempel

De Raad waarschuwt dat de rechter een ondergrens van 1 mol mogelijk ziet als beleidsmatige drempelwaarde, vergelijkbaar met het voormalige PAS.
De Heij noemt dat een denkfout. Een rekenkundige ondergrens gaat over wetenschappelijke detectie en causaliteit – niet over het vrijstellen van projecten.
Een detectiegrens zegt: onder dit niveau kan een effect niet meer aan een bron worden toegerekend.
Een drempelwaarde zegt: onder dit niveau hoeft men het effect niet meer te toetsen.
Dat verschil is volgens De Heij essentieel, en het negeren daarvan vergroot juist de verwarring die de Raad zegt te willen voorkomen.

3. Een irrelevante koppeling met natuurherstel

De Raad verbindt de juridische houdbaarheid van een ondergrens aan het bestaan van een “robuust pakket natuurherstelmaatregelen”.
Volgens De Heij vermengt dat twee verschillende niveaus van de Habitatrichtlijn:

• Artikel 6.3 (projectniveau): beoordeling van individuele projecten.
• Artikel 6.1 en 6.2 (gebiedsniveau): algemene zorgplicht en herstelverplichting van de lidstaat.

Een rekenkundige grens gaat over de toerekenbaarheid van een effect aan een individueel project, niet over de staat van instandhouding van een gebied. Het koppelen van beide, schrijft hij, “is wetenschappelijk en juridisch onlogisch.”

4. Het negeren van internationale jurisprudentie

De Heij wijst erop dat in Duitsland sinds 2019 een cut-off value van 0,3 kg N/ha/jaar (ongeveer 21 mol) juridisch is geaccepteerd door de hoogste bestuursrechter. Die uitspraak stelt expliciet dat het voorzorgsbeginsel geen nul-risico vereist.
Als 21 mol juridisch verdedigbaar is onder dezelfde EU-Habitatrichtlijn, is het vreemd, aldus De Heij, dat de Raad van State een grens van 1 mol “kwetsbaar” noemt zonder deze context te bespreken.

Breder perspectief: wetenschap, recht en proportionaliteit

In zijn conclusie benadrukt De Heij dat het advies van de Raad van State meer leunt op een dogmatische interpretatie van het voorzorgsbeginsel dan op een evenwichtige afweging van wetenschappelijke onzekerheden. Hij betoogt dat de Raad een juridische reflex van maximale zekerheid vertoont, terwijl Europese rechtspraak juist ruimte laat voor proportionaliteit en uitvoerbaarheid.

Hij schrijft:

“Een analyse die de positieve review van het PBL en de Duitse rechtspraak had meegewogen, had redelijkerwijs niet tot dezelfde risico-inschatting kunnen komen.”

Tegelijk erkent De Heij dat de Raad van State opereert binnen een (te) voorzichtig juridisch kader, waarin de kleinste kans op juridische vernietiging vaak zwaar weegt. Dat verklaart waarom de Afdeling advisering zich zelden begeeft op het terrein van wetenschappelijke validiteit – al doet ze dat in dit geval impliciet wel.

Disclaimers en context

Het is belangrijk te benadrukken dat De Heij ingenieur is en geen jurist. Zijn analyse richt zich vooral op de wetenschappelijke onderbouwing en logische consistentie van het advies, niet op de formele juridische interpretatie.
Het artikel moet daarom gelezen worden als een inhoudelijke bijdrage aan het publieke debat, niet als juridisch advies.

Ook de Raad van State zelf heeft in het advies geen uitspraak gedaan over de wenselijkheid van een ondergrens – slechts over de juridische risico’s van invoering. Ministers en Kamerleden blijven verantwoordelijk voor de uiteindelijke politieke en juridische afweging.

Tot slot

Het debat over de 1-mol-ondergrens raakt aan een fundamentele vraag: hoe gaan we in Nederland om met wetenschappelijke onzekerheid in juridische besluitvorming?
Waar de Raad van State de nadruk legt op het vermijden van risico’s, pleit De Heij voor een meer proportionele en empirisch onderbouwde benadering die beter aansluit bij de internationale praktijk.

De opinie van Wouter de Heij is volledig te lezen op Stikstofinfo.net onder de titel:
“Kritische analyse van het advies van de Raad van State over de 1-mol rekenkundige ondergrens.”