De Ecologische Autoriteit (EA), Taakgroep Ecologische Onderbouwing (TEO) en hun positie binnen het stikstof- en natuurbeleid

Inleiding

In het Nederlandse stikstof- en natuurbeleid spelen naast politieke en bestuurlijke organen ook verschillende advies- en expertgroepen een rol. Twee daarvan zijn de Ecologische Autoriteit (EA) en de Taakgroep Ecologische Onderbouwing (TEO). Deze organen hebben geen formele besluitvormende macht, maar leveren inhoudelijke beoordelingen en adviezen die in de praktijk wel degelijk doorwerken in beleid, vergunningverlening en gebiedsprocessen. Het bijgesloten document brengt deze structuren en hun samenhang in kaart op basis van openbare bronnen en WOO-documenten .

Wat is de Taakgroep Ecologische Onderbouwing (TEO)?

De TEO is een ambtelijke adviesgroep die is ingesteld door het ministerie van LNV (thans LVVN). De taak van deze groep is het leveren van ecologische onderbouwing bij beleid rond stikstof, Natura 2000 en natuurkwaliteit. De TEO ontstond rond 2010 in de context van de voorbereiding van het PAS en had als doel om ecologische kennis te bundelen en te vertalen naar beleidsrelevante adviezen.

De groep is geen formele commissie met wettelijke status, maar functioneert als interne en externe kennisbron voor het ministerie. De TEO stelt zelf geen beleid vast, maar levert rapporten, notities en duidingen die vervolgens doorwerken in beleidskeuzes, handreikingen en juridische onderbouwingen.

Samenstelling van TEO

Uit de in het document opgenomen overzichtstabel blijkt dat de TEO bestaat uit ecologen met uiteenlopende achtergronden, waaronder:

• ambtenaren van het ministerie (met name LNV/LVVN),
• onderzoekers verbonden aan kennisinstellingen (zoals Wageningen UR),
• ecologen werkzaam bij terreinbeherende organisaties (zoals Staatsbosbeheer, Natuurmonumenten),
• vertegenwoordigers van gespecialiseerde ecologische adviesbureaus en NGO’s.

Meerdere leden combineren of combineerden functies bij kennisinstellingen, terreinbeheerders en adviserende rollen richting overheid. Dit betekent dat de expertise sterk inhoudelijk is, maar ook dat er functionele overlap bestaat tussen advisering, onderzoek en uitvoering .

Rol van TEO in beleid en uitvoering

Volgens het document heeft de TEO in de afgelopen jaren:

• meegewerkt aan de ecologische onderbouwing van kritische depositiewaarden (KDW’s),
• input geleverd voor beoordelingen van Natura 2000-gebieden,
• adviezen uitgebracht die zijn gebruikt bij provinciale gebiedsprocessen,
• bijgedragen aan methodes voor natuurtoetsing en beleidsmonitoring.

De invloed van TEO is daarmee vooral indirect: via rapporten, richtlijnen en ecologische duidingen die door andere bestuurslagen worden overgenomen.

Wat is de Ecologische Autoriteit (EA)?

De Ecologische Autoriteit is een onafhankelijk adviesorgaan dat is ingesteld om ecologische beoordelingen te geven over natuuranalyses, gebiedsplannen en herstelmaatregelen. De EA beoordeelt onder meer:

• de ecologische kwaliteit van natuurdoelanalyses (NDA’s),
• de plausibiliteit van herstelstrategieën,
• de consistentie tussen doelen, maatregelen en onderbouwing.

De EA spreekt zich nadrukkelijk niet uit over politieke keuzes, maar uitsluitend over de ecologische onderbouwing zoals die wordt aangeleverd.

Relatie tussen EA en TEO

Hoewel EA en TEO formeel verschillende rollen hebben, laat het document zien dat er inhoudelijke en personele verbindingen bestaan. Enkele ecologen die betrokken zijn (of waren) bij TEO-werkzaamheden, leveren ook input voor analyses die later door de EA worden beoordeeld. Daarnaast maken provincies en ministeries vaak gebruik van dezelfde ecologische datasets, modellen en rapporten die in TEO-verband zijn ontwikkeld.

Dit betekent niet dat EA en TEO samenvallen, maar wel dat zij opereren binnen dezelfde ecologische kennisketen: van onderzoek en duiding tot toetsing en beoordeling .

Bestuurlijke context

De adviezen van TEO en de oordelen van de EA zijn niet bindend, maar hebben in de praktijk een groot gewicht omdat:

• rechters en bestuurders veel waarde hechten aan “gezaghebbende ecologische onderbouwing”,
• provincies verplicht zijn natuurdoelanalyses en gebiedsplannen ecologisch te laten toetsen,
• afwijking van deze adviezen juridisch kwetsbaar kan zijn.

Daarmee functioneren TEO en EA als kennisfilters in het beleidsproces: zij bepalen niet het beleid, maar beïnvloeden wel welke ecologische interpretaties als voldoende onderbouwd gelden.

Samenvattend

Op basis van het document kan het volgende neutraal worden vastgesteld:

• TEO is een ambtelijke ecologische adviesgroep zonder formele besluitmacht.
• De groep bestaat uit ecologen met functies bij overheid, kennisinstellingen en terreinbeheerders.
• De Ecologische Autoriteit toetst ecologische analyses, maar maakt gebruik van dezelfde kennisinfrastructuur.
• Er is sprake van inhoudelijke en personele verwevenheid binnen de ecologische kennisketen.
• De invloed van beide organen is vooral indirect, maar beleidsmatig relevant.

Dit overzicht beschrijft hoe het systeem functioneert, niet of dat wenselijk of onwenselijk is. Voor een normatief oordeel zijn aanvullende juridische, bestuurlijke en politieke afwegingen nodig.