Vogel- en Habitatrichtlijn: waarom Nederland beheer en vergunningverlening door elkaar haalt. En dus het regeerakkoord ook niet uit deze gordiaanse knoop komt.

Nederland zit al jaren vast in het stikstofdossier. Vergunningen lopen vast, natuurherstel stagneert en het vertrouwen tussen overheid en ondernemers is beschadigd. Opvallend genoeg ligt de kern van dit probleem niet in Brussel, maar in onze eigen interpretatie van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Wie de Europese regels zorgvuldig leest, ziet namelijk een duidelijke juridische scheiding die in Nederland structureel wordt genegeerd.

Twee sporen in Europees natuurrecht

De Vogel- en Habitatrichtlijn kent twee fundamenteel verschillende sporen. Het eerste spoor gaat over instandhouding en herstel van natuur. Het tweede spoor gaat over toetsing van individuele plannen en projecten. Die twee zijn juridisch, bestuurlijk en inhoudelijk verschillend, maar zijn in Nederland samengevloeid tot één stikstofknoop.

Dat is geen detailfout, maar een systeemfout.

Spoor 1: natuurbeheer en herstel is een overheidstaak

De verantwoordelijkheid voor het behalen van instandhoudingsdoelen ligt bij de lidstaat. In Nederland zijn provincies daarvoor aan zet. Dat betekent dat zij moeten zorgen voor een samenhangend pakket aan maatregelen om natuurkwaliteit te verbeteren.

In de praktijk gaat het dan om zaken als:

• hydrologisch herstel (waterpeilen, kwel, afvoer);
• bodemmaatregelen zoals bekalking;
• beheermaatregelen zoals begrazing of maaien;
• bestrijding van exoten zoals rivierkreeften;
• verbetering van waterkwaliteit;
• beperking van lokale drukfactoren.

Stikstof hoort in dat rijtje thuis. Niet als enige factor, maar als één van meerdere invloeden op natuurkwaliteit. De richtlijn schrijft nergens voor dat stikstof via vergunningverlening moet worden opgelost. Integendeel: structurele druk vraagt om structureel beheer.

Daarom werken andere landen met gebiedsprogramma’s, herstelstrategieën en adaptief beheer, niet met rekenkundige nullijnen per bedrijf.

Spoor 2: vergunningverlening gaat over individuele projecten

Naast beheer kent de Habitatrichtlijn artikel 6 lid 3: de beroemde projecttoets. Die zegt niet meer – en niet minder – dan het volgende:

Een plan of project dat mogelijk significante effecten heeft op een Natura 2000-gebied, moet vooraf passend worden beoordeeld.

Belangrijk hierbij:

• het gaat om individuele projecten;
• het gaat om nieuwe of gewijzigde activiteiten;
• de toets is juridisch preventief, niet beleidsmatig.

De richtlijn zegt nadrukkelijk niet hoe die beoordeling exact moet plaatsvinden. Er is geen verplichte rekenmethode, geen verplichte drempelwaarde en geen verplichte modelkeuze. Dat is aan de lidstaat, zolang de onderbouwing robuust is.

De Nederlandse kortsluiting

In Nederland zijn deze twee sporen samengeklapt. Collectieve stikstofdruk, ontstaan door decennia van beleid, is vertaald naar individuele vergunningverlening via AERIUS. Elk bedrijf, elk project, elk schuurtje wordt langs een rekenkundige meetlat gelegd die tot op 0,005 mol per hectare per jaar wordt uitgewerkt.

Dat is geen Europese eis, maar een nationale keuze. Een keuze die grote gevolgen heeft.

Door stikstof als vergunningsprobleem te behandelen in plaats van primair als beheerprobleem, is de juridische druk verschoven naar individuele ondernemers. Boeren, bouwers en bedrijven moeten bewijzen dat zij niets bijdragen aan een probleem dat zij niet alleen hebben veroorzaakt en ook niet alleen kunnen oplossen.

Waarom dit juridisch schuurt

Het probleem is niet dat vergunningen worden getoetst. Het probleem is dat de toets is verabsoluteerd. Elk theoretisch, modelmatig effect wordt als potentieel significant gezien, zonder relatie tot:

• daadwerkelijke ecologische respons;
• cumulatieve beheermaatregelen;
• bestaande achtergronddepositie;
• onzekerheden in modellen.

Daarmee wordt artikel 6 lid 3 gebruikt voor iets waarvoor het nooit bedoeld was: systeemherstel afdwingen via individuele rechtszaken.

Wat Brussel wél vraagt (en wat niet)

Europa vraagt geen nuldepositie. Europa vraagt geen AERIUS. Europa vraagt geen 0,005 mol. Europa vraagt dat lidstaten:

• natuurdoelen serieus nemen;
• verslechtering voorkomen;
• nieuwe projecten zorgvuldig beoordelen.

Hoe dat gebeurt, is aan de lidstaat. Duitsland, Denemarken en Frankrijk kiezen andere routes. Nederland koos voor maximale juridisering.

De vergeten scheiding

De essentie is simpel, maar politiek ongemakkelijk:

• Natuurherstel hoort bij de overheid, via gebiedsgericht beheer.
• Vergunningverlening hoort bij projecten, niet bij systeemfalen.
• Wie die twee vermengt, creëert juridische stilstand zonder ecologisch herstel.

Dat te weinig mensen dit onderscheid scherp zien, is misschien wel de grootste oorzaak van de huidige impasse. Zolang beheer en vergunningverlening door elkaar blijven lopen, blijft Nederland vastzitten.

Niet door Brussel.
Maar door zichzelf.