Doelsturing is een begrip dat steeds prominenter terugkomt in het stikstofbeleid. In de kern is het idee aantrekkelijk: niet langer sturen op middelen, maar op resultaten. Op gebiedsniveau kan dat waardevol zijn. Het biedt ruimte voor maatwerk, regionale differentiatie en het combineren van ecologische doelen met praktische uitvoerbaarheid. In eerdere analyses op stikstofinfo.net hebben wij dit perspectief ook erkend.
Tegelijkertijd plaatsen wij stevige kanttekeningen bij de huidige beleidsrichting. Wanneer doelsturing doorschiet naar bedrijfsniveau, met een veelheid aan KPI’s, ontstaat een fundamenteel probleem. De werkelijkheid van emissies, concentraties en depositie is complex, variabel en slechts beperkt meetbaar op dat detailniveau. Het risico is groot dat schijnzekerheid ontstaat, gecombineerd met hoge administratieve lasten en juridische kwetsbaarheid.
In deze serie artikelen onderzoeken wij doelsturing stap voor stap: waar werkt het, waar niet, en vooral—waar slaat beleid door in technocratische controle zonder robuuste wetenschappelijke basis.
De kracht van het voorstel van Ros, maar ook de grens van bedrijfs-KPI’s
Na de analyse van de position papers in deel 2 is het tijd om één stap verder te gaan. Want hoewel er grote verschillen zijn tussen de verschillende bijdragen, springt één position paper er duidelijk uit: die van Gerard Ros, Wim de Vries en collega’s.
Niet omdat het perfect is – dat is geen enkel voorstel – maar omdat het het meest doordacht en systematisch is uitgewerkt. Het is een poging om doelsturing niet alleen als slogan te gebruiken, maar daadwerkelijk te vertalen naar beleid, uitvoering en juridische borging.
Juist daarom verdient deze bijdrage serieuze aandacht. En juist daarom is het ook interessant om te kijken waar de kracht zit – én waar de grenzen liggen.
Een realistische erkenning: doelsturing is een stelselwijziging
Een van de sterkste punten in het paper van Ros et al. is de erkenning dat doelsturing geen quick fix is. Het is geen beleidsinstrument dat je “even invoert”. Het is een fundamentele stelselwijziging die jaren, zo niet decennia, zal duren.
Ros spreekt expliciet over een tijdpad van 10 tot 15 jaar voor normerende vormen van doelsturing. Dat is een belangrijk en eerlijk uitgangspunt. In een politiek debat dat vaak wordt gedomineerd door korte-termijn oplossingen, is dit een zeldzame vorm van realisme.
Die lange adem heeft ook een inhoudelijke reden. Doelsturing vraagt om:
- nieuwe meet- en rekensystemen
- nieuwe vormen van governance
- nieuwe juridische kaders
- en vooral: een andere relatie tussen overheid en sector
Dat is geen kleine operatie. Het raakt de kern van hoe beleid in Nederland werkt.
Een organische route: beginnen licht, eindigen normerend
Een tweede sterk punt is de voorgestelde ontwikkelroute. Ros et al. pleiten niet voor een harde overgang, maar voor een geleidelijke, organische ontwikkeling.
Eerst lichte vormen van doelsturing:
- belonen van prestaties
- vrijwillige deelname
- leren en experimenteren
En pas later:
- normering
- beprijzing
- juridische borging
Deze benadering is in elk geval al veel verstandiger dan de meeste andere voorstellen. Niet alleen omdat het praktisch uitvoerbaar(er) is, maar ook omdat het ruimte laat voor leren. In een systeem met zoveel onzekerheden – technisch, ecologisch en juridisch – is dat essentieel.
Het voorkomt dat doelsturing direct verandert in een rigide systeem dat vastloopt op zijn eigen complexiteit.
De kracht van de gebiedsbenadering (impliciet aanwezig)
Wat in het paper misschien nog wel belangrijker is, is iets dat minder expliciet wordt benoemd, maar wel degelijk aanwezig is: de erkenning van het gebiedsniveau.
Ros stelt dat:
- emissiereductie op regioniveau moet plaatsvinden
- bedrijven bijdragen aan dat regionale doel
- en dat gebiedsaanpakken cruciaal zijn
Daarmee wordt impliciet erkend dat de relatie tussen bedrijf en natuur niet lineair is. Emissies, concentraties en effecten spelen zich af op een schaal die groter is dan het individuele bedrijf.
Dat is een belangrijke stap vooruit in het denken.
Waar het begint te wringen: KPI’s op bedrijfsniveau
En toch zit precies hier ook de spanning.
Want ondanks de erkenning van het gebiedsniveau, blijft het model van Ros sterk leunen op:
- KPI’s per bedrijf (Waarvan wij denken dat dit vooral management informatie moet blijven).
- emissieruimte per bedrijf (bespreekbaar, mits niet per hectare of per GVE of dier).
- en uiteindelijk: afrekenbaarheid op bedrijfsniveau
De redenering is begrijpelijk. Juridisch moet er een aanspreekpunt zijn. En dat is het bedrijf, of toch niet, kan het geen gebiedscooperatie zijn of andere vorm van een collectief?
Maar inhoudelijk roept dit vragen op.
De werkelijkheid van stikstof, ammoniak, methaan en nutriëntenstromen laat zich namelijk niet eenvoudig vangen in een set KPI’s per bedrijf. Die werkelijkheid is:
- ruimtelijk variabel
- afhankelijk van weer (neerslag en temperatuur) en bodem (omstandigheden)
- beïnvloed door interacties tussen bedrijven die samenwerken.
- en sterk niet-lineair zijn (het gaat immers om biologie en ecologie!)
Het risico is dat een juridische hard systeem ontstaat waarin:
- de schijn van controle toeneemt (zoals we nu ook hebben met AERIUS).
- maar de werkelijke grip op het systeem beperkt blijft
Van emissie naar KPI: een risicovolle vertaalslag
De kern van het probleem zit in de vertaalslag van gebiedsdoelen naar bedrijfs-KPI’s.
Ros stelt terecht dat nationale en regionale doelen moeten worden vertaald naar bedrijfsniveau. Maar precies daar ontstaat een cruciale vraag:
Is die vertaalslag überhaupt robuust genoeg om als basis voor normering en handhaving te dienen?
Wanneer je een complex systeem reduceert tot een KPI, gebeurt er iets fundamenteels:
- je vereenvoudigt de werkelijkheid
- je introduceert onzekerheden
- en je creëert nieuwe prikkels
Dat hoeft geen probleem te zijn – zolang je die beperkingen erkent. Maar zodra KPI’s juridisch afdwingbaar worden, verandert dat. Wij pleiten voor een scherpe splitsing tussen “wat is een must-have informatie voor overheden” en “wat is handige management informatie voor de ondernemer zelf, kortom wat moet vooral privaat blijven”. Doelsturing is vooral ook een governance vraagstuk!
Als alla UPLG KPI’s in lokale verordeningen komen of in landelijke wetgeving. Dan wordt een benadering die bedoeld is als hulpmiddel, een normatief kader met juridische consequenties. Dit is zeer onwenselijk.
Een alternatief perspectief: stop bij het gebied
Daar ligt mijn belangrijkste verschil met het voorstel van Ros.
Ik denk dat doelsturing een enorme stap vooruit kan zijn – maar alleen als we durven te stoppen op het juiste niveau. En dat niveau is niet het individuele bedrijf, maar het gebied.
Niet:
- emissienormen per bedrijf
- KPI’s per bedrijf
- afrekenbaarheid per bedrijf
Maar:
- emissiereductie per gebied
- monitoring op gebiedsniveau (via gebiedscollectieven).
- en samenwerking tussen bedrijven
De logica daarachter is eenvoudig.
De vraag waar het uiteindelijk om gaat is niet:
- hoeveel stikstof een individueel bedrijf uitstoot
Maar:
- wat de totale emissie en belasting van een gebied is
- en hoe die belasting zich ontwikkelt
Gebiedscoöperaties als organiserend principe
Als je dat uitgangspunt serieus neemt, kom je vanzelf uit bij een andere vorm van organisatie: gebiedscoöperaties of andere vorm van collectief.
Niet de overheid die tot op bedrijfsniveau stuurt, maar:
- lokale samenwerking
- gezamenlijke verantwoordelijkheid
- en collectieve optimalisatie
Binnen zo’n model kunnen boeren:
- onderling afspraken maken
- maatregelen afstemmen
- en gezamenlijk sturen op emissies
De (centrale) overheid stelt:
- doelen (per gebied)
- randvoorwaarden
- en kaders
Maar bemoeit zich niet met de micro-sturing per bedrijf. Boeren KPI’s blijven dan voor de boer als interne management-informatie.
Het probleem met huidige normeringen (UPLG)
Dit perspectief staat haaks op de huidige richting van beleid, zoals zichtbaar in programma’s als het UPLG en waar ook over gesproken werd in een recente technische briefing (zie YouTube hieronder).
Daar zien we een sterke nadruk op:
- hectare-normen
- diernormen
- en bedrijfsspecifieke KPI’s
Dat zijn instrumenten die uit een andere logica komen: middelsturing in een nieuwe jas.
Maar de vraag is of dat de juiste weg is.
Het probleem is niet:
- hoeveel dieren er per hectare staan
Het probleem is:
- hoeveel emissies er in een gebied terechtkomen
- en hoe die zich vertalen naar lucht, water en bodem
Door te focussen op structuurkenmerken (hectare, dieren) in plaats van systeemuitkomsten (emissies), loop je het risico dat beleid:
- niet effectief is
- moeilijk uitlegbaar is
- en weerstand oproept
De paradox van doelsturing opnieuw bekeken
Wat het voorstel van Ros zo interessant maakt, is dat het precies op deze grens balanceert.
Aan de ene kant:
- een sterke erkenning van complexiteit (eens!)
- een pleidooi voor geleidelijke invoering (eens!)
- en een nadruk op gebiedsprocessen (eens!)
Aan de andere kant:
- een duidelijke beweging richting KPI’s en normering per bedrijf (voor de boer zelf!)
Die spanning is begrijpelijk. Het is de spanning tussen:
- bestuurlijke haalbaarheid (waar mijn zorg ligt bij het lage praktische niveau in Den Haag).
- en systeemrealiteit van biologische en ecologische systemen.
Maar het is ook een risico.
Want als doelsturing uiteindelijk uitmondt in:
- een fijnmazig systeem van KPI’s (of te wel big-brother, een controle maatschappij).
- met juridische afrekenbaarheid (op basis van data die eigenlijk niet ‘hard’ kan zijn).
- gebaseerd op onzekere data (want biologie en weer).
dan bestaat het gevaar dat we:
- een nieuw systeem bouwen (en er lang over doen)
- dat dezelfde problemen krijgt als het oude (en zijn we dan niet slechter uit?)
Waar ligt de sleutel?
De kracht van het voorstel van Ros ligt in:
- de lange termijnvisie (en praktische uitrol die tijd vraagt).
- de organische route (voorkom een te abrupte systeemwijziging met risico’s).
- en de erkenning van gebiedsprocessen (want milieu is niet afhankelijk van 1 bedrijf).
De zwakte zit in:
- de neiging om toch door te vertalen naar bedrijfsniveau (en boeren-KPI’s).
- en daar (te harde) normering aan te koppelen per bedrijf
De sleutel ligt wat mij betreft in het maken van een duidelijke keuze:
| Vraag | Mogelijke keuze |
|---|---|
| Waar stuur je op? | Gebiedsniveau |
| Wie handelt? | Individuele bedrijven (binnen collectief) |
| Wie is verantwoordelijk? | Collectief |
| Hoe meet je? | Hybride, maar gebiedsgericht |
| Hoe handhaaf je? | Op systeemniveau, niet op detailniveau |
Tot slot: waardering moet blijven en dus de richting …
Het is belangrijk om te benadrukken dat de bijdrage van Ros en De Vries een van de meest waardevolle in het huidige debat is. Het biedt structuur, realisme en een duidelijke route vooruit. Ik denk dat deze position paper serieus opgepakt moet worden tezamen met het recente WUR-Rapport.
Maar juist omdat het zo sterk is, is het ook belangrijk om het gesprek verder te brengen.
Niet door het af te wijzen, maar door één stap verder te denken. Ik noem dat voordenken en niet nadenken.
Doelsturing kan een stukje van de oplossing zijn, het stimuleren van innovatie in de praktijk is verstandig. Maar alleen als we accepteren dat niet alles tot op bedrijfsniveau te sturen en te controleren is.
Soms ligt de oplossing niet in méér detail, maar juist in het durven loslaten daarvan.
En misschien is dat wel de grootste systeemwijziging van allemaal. Heeft onze overheid het lef om deze richting te omarmen?
StikstofInfo.net - Alles over Ammoniak en stikstofverbindingen 
Plaats een reactie