De Gordiaanse knoop van het Nederlandse stikstofbeleid: een analyse van passende beoordeling, intern salderen en het Sweetman-arrest

Het stikstofbeleid in Nederland staat al jaren ter discussie. De complexe regelgeving, gebaseerd op Europese richtlijnen zoals de Habitatrichtlijn, heeft geleid tot een juridisch moeras waar bedrijven, boeren en overheden moeite hebben om uit te navigeren.

De kern van het probleem ligt in de interpretatie van de Habitatrichtlijn en de toepassing daarvan in de Nederlandse praktijk. In dit artikel wordt ingegaan op een aantal belangrijke aspecten, waaronder de passende beoordeling (PB), intern en extern salderen, en de betekenis van het zogenaamde Sweetman-arrest.

De basis: de Habitatrichtlijn en passende beoordeling

De Habitatrichtlijn, opgesteld in 1992, verplicht EU-lidstaten om natuurgebieden met een bijzondere ecologische waarde te beschermen. Artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn bepaalt dat elk plan of project dat mogelijk significante effecten heeft op een Natura 2000-gebied, eerst moet worden beoordeeld op die effecten. Deze beoordeling wordt een passende beoordeling genoemd.

In Nederland wordt deze verplichting echter vaak breed uitgelegd. Zelfs relatief kleine wijzigingen in bedrijfsvoering, zoals de bouw van een nieuwe stal of het bijplaatsen van dieren, vallen onder deze beoordeling, mits deze wijzigingen MER-plichtig zijn. Dit heeft tot grote vertragingen en onzekerheden geleid, onder meer door het gebruik van Aerius, het veelbesproken stikstofrekensysteem dat door het RIVM zelf als ongeschikt is bestempeld voor vergunningverlening.

Intern salderen: wat is het en waarom werkt het?

Intern salderen biedt bedrijven enige ademruimte binnen dit strenge beleid. Bij intern salderen worden emissies binnen een bedrijf aangepast zonder dat de totale uitstoot toeneemt. Een voorbeeld: een boer bouwt een nieuwe stal met een supervloer die emissies vermindert, maar behoudt hetzelfde aantal dieren. Dit leidt in principe tot een positief effect en kan soepel door de passende beoordeling komen.

Het toevoegen van extra dieren is in theorie ook mogelijk, zolang dit binnen de beschikbare stikstofruimte blijft. Hierbij moet wel rekening worden gehouden met fosfaatrechten, die bij aanschaf worden afgeroomd en zo bijdragen aan een netto reductie van emissies. Dit mechanisme is gunstig, omdat het ammoniakemissies over de gehele linie verlaagt.

Het Sweetman-arrest: een keerpunt in interpretatie

Een van de belangrijkste juridische mijlpalen in het Europese natuurbeleid is het Sweetman-arrest van het Europees Hof van Justitie in 2013. Dit arrest bepaalde dat alleen significante negatieve effecten op Natura 2000-gebieden onder artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn vallen. Nederland heeft echter een veel striktere interpretatie van de Habitatrichtlijn gehanteerd, waarbij zelfs de kleinste emissietoename reden is voor een uitgebreide beoordeling.

Sweetman benadrukt dat niet elke wijziging in bedrijfsvoering als een “plan” of “project” hoeft te worden beschouwd. Het arrest beperkt daarmee de reikwijdte van de passende beoordeling aanzienlijk in vergelijking met de Nederlandse aanpak. Als Nederland deze interpretatie correct zou toepassen, zouden veel kleinschalige wijzigingen zonder significante effecten niet langer geblokkeerd worden door bureaucratische procedures.

Extern salderen: een juridisch mijnenveld

Extern salderen, waarbij stikstofruimte wordt overgenomen van andere bedrijven, staat eveneens onder druk. Dit mechanisme maakt het mogelijk om stikstofruimte te kopen van bijvoorbeeld boeren om deze te gebruiken voor andere projecten, zoals de uitbreiding van een vliegveld. Dit roept de vraag op hoe een sector als de landbouw gerelateerd is aan projecten die geen enkele verbinding hebben met deze activiteit, zoals luchtvaart. Het Hof heeft herhaaldelijk benadrukt dat extern salderen slechts in zeer beperkte gevallen toelaatbaar is, en dat een directe link tussen het saldo en het project moet bestaan.

De kern van de oplossing

De oplossing voor de stikstofcrisis ligt volgens experts niet in verdere juridisering of uitbreiding van complexe systemen zoals Aerius, maar in een eenvoudige en juridisch houdbare aanpak.

1. Beperk de reikwijdte van de passende beoordeling: Nederland moet het Sweetman-arrest correct toepassen, zodat alleen significante plannen en projecten getoetst worden. Dit zou een groot deel van de administratieve lasten wegnemen.
2. Vereenvoudig het vergunningenstelsel: Het huidige systeem is zo complex dat het zijn doel voorbijschiet. Door de focus te leggen op daadwerkelijke natuurverbetering in plaats van bureaucratische procedures, kan de Habitatrichtlijn effectiever worden geïmplementeerd.
3. Hanteer een realistische drempelwaarde: Het instellen van een drempelwaarde, zoals die in Duitsland wordt toegepast, kan veel vergunningprocedures overbodig maken en rechtszekerheid bieden.

Conclusie

De stikstofcrisis is niet alleen een ecologisch, maar ook een juridisch probleem. Door de Habitatrichtlijn en het Sweetman-arrest correct toe te passen, kan Nederland de complexe Gordiaanse knoop van zijn stikstofbeleid beginnen te ontwarren. Een gerichtere aanpak, waarbij daadwerkelijke natuurverbetering centraal staat, is de enige uitweg uit deze crisis. Het is nu aan de overheid om deze stappen te zetten en het beleid te hervormen in lijn met Europese jurisprudentie en gezond verstand.