Rapport-Wennink en het stikstofdossier: goede diagnose, dezelfde bestuursfout (deel 1)

Deel twee, een generiekere analyse, staat hier.

Het rapport De route naar toekomstige welvaart van Peter Wennink wordt door velen geprezen om zijn scherpe diagnose. Nederland loopt vast. De productiviteit stagneert, infrastructuurprojecten blijven steken in procedures, vergunningverlening functioneert niet meer en het vertrouwen in de overheid neemt af. Dat beeld klopt. Wie zich verdiept in het stikstofdossier herkent het onmiddellijk.

Maar precies daar begint ook het probleem. Want waar de diagnose scherp is, schuift het rapport vrijwel automatisch door naar oplossingen die voortkomen uit hetzelfde bestuursdenken dat Nederland juist heeft vastgezet. En nergens wordt dat zo zichtbaar als in de manier waarop landbouw, ruimte en stikstof impliciet worden benaderd.

Het stikstofdossier als spiegel van het rapport-Wennink

Het stikstofprobleem is geen technisch probleem meer. Het is een bestuurlijk probleem. Dat geldt inmiddels ook voor woningbouw, energie-infrastructuur, netcongestie en industrie. In al deze dossiers zien we dezelfde patronen terug: juridisering, modelafhankelijkheid, beleidsdoelstellingen die losgezongen raken van meetbaarheid en uitvoerbaarheid, en een overheid die steeds nieuwe coördinatielagen toevoegt om grip te houden op een werkelijkheid die ze zelf heeft vastgeregeld.

Rapport-Wennink erkent dit vastlopen expliciet. Maar de voorgestelde remedies – een nationale investeringsbank, een innovatie-agentschap, centrale domeinkeuzes en versnelde besluitvorming voor “strategische projecten” – zijn in essentie een verdubbeling van dezelfde reflex: meer selectie, meer sturing, meer overleg, meer uitzonderingsregimes.

Precies dát is wat het stikstofdossier al jaren kenmerkt.

De maakbare economie en de maakbare natuur

In het stikstofbeleid zien we de overtuiging dat de staat via modellen, normen en doelstellingen exact kan sturen op ecologische uitkomsten. Kritische depositiewaarden worden juridisch absoluut gemaakt, terwijl iedereen erkent dat de onderliggende modellen grote onzekerheden kennen – zeker op lokaal en projectniveau. Toch blijft het systeem in stand, omdat het alternatief – ruimte laten aan onzekerheid, adaptief beleid en decentrale afweging – bestuurlijk (te) spannend is.

Rapport-Wennink ademt dezelfde maakbaarheidslogica, maar dan economisch. Door vier strategische domeinen te selecteren, door publieke investeringen te concentreren en door de overheid expliciet te laten kiezen “waar de economie van morgen ontstaat”, wordt opnieuw verondersteld dat complexiteit beheersbaar is via analyse en coördinatie.

De landbouw laat zien waarom dat denken faalt.

Landbouw als laagwaardig domein – impliciet en expliciet

Hoewel landbouw geen expliciet speerpunt is in het rapport-Wennink, is de impliciete boodschap helder: toekomstige welvaart ligt elders. In high-tech, in kennisintensieve sectoren, in “hoogproductieve” domeinen. Dat is opmerkelijk, want juist de landbouw en de agro-industriële keten zijn bij uitstek kennisintensief, technologisch hoogwaardig en internationaal concurrerend.

Nederland is geen landbouwland omdat het veel hectares heeft, maar omdat het uitzonderlijk goed is in nutriëntenmanagement, logistiek, veredeling, voedselverwerking en ketenregie. Precies die competenties zijn mondiaal schaars. Toch worden ze in beleid steeds vaker behandeld als probleemsectoren die moeten krimpen, uitplaatsen of worden “getransformeerd”.

Het stikstofbeleid is daar het scherpste voorbeeld van. Niet omdat emissiereductie onbelangrijk zou zijn, maar omdat reductie is verabsoluteerd tot juridisch criterium, zonder realistische borging, monitoring en ruimte voor innovatie.

Juridisering als structurele blokkade

Bart Burggraaf en Lex Hoogduin wijzen in hun kritiek terecht op de kernfout: Nederland denkt dat het vastlopen kan oplossen door nóg meer institutionele architectuur. Maar juist die architectuur is het probleem. In het stikstofdossier leidt dat tot een situatie waarin zelfs aantoonbare emissiereducties niet automatisch leiden tot vergunningverlening, omdat het systeem zelf geen vertrouwen meer kent.

Dat is funest voor innovatie. Bedrijven investeren niet als onzekerheid juridisch wordt verankerd. Boeren investeren niet als reducties niet meetbaar worden erkend. En financiers trekken zich terug als beleid niet voorspelbaar is.

Rapport-Wennink benoemt dit vastlopen, maar trekt daar geen fundamentele conclusie uit voor sectoren die zwaar gereguleerd zijn, zoals landbouw.

Productiviteit, maar waarvan?

Het rapport stelt terecht dat productiviteitsgroei essentieel is. Maar productiviteit is geen abstract getal. In de landbouw betekent productiviteit: meer voedsel, met minder input, minder emissies, minder verlies. Dat is precies waar Nederland internationaal in excelleert.

Door landbouw impliciet te degraderen tot laagproductief domein, wordt een cruciale bijdrage aan maatschappelijke welvaart over het hoofd gezien. Bovendien miskent het rapport dat zogenaamd “laagproductieve” sectoren essentieel zijn voor betaalbaarheid, voedselzekerheid en sociale stabiliteit. Dat geldt in het bijzonder voor voedselproductie.

Van polderen naar vertrouwen

Het diepere probleem dat zowel het stikstofdossier als rapport-Wennink blootleggen, is het verlies van vertrouwen in decentrale besluitvorming. Alles moet worden vastgelegd, gecoördineerd, geselecteerd en juridisch afgedekt. Daardoor ontstaat een paradox: beleid dat bedoeld is om vooruitgang te versnellen, verlamt de uitvoering.

Een werkelijk toekomstbestendig beleid zou juist het tegenovergestelde doen. Minder centrale selectie, minder model-fetisjisme, minder juridische absolutie. Meer ruimte voor meten, monitoren, leren en bijsturen. Meer vertrouwen in ondernemers, boeren en ingenieurs die dagelijks omgaan met complexiteit.

Wat stikstof ons had moeten leren

Het stikstofdossier had een wake-up call kunnen zijn. Niet alleen ecologisch, maar bestuurlijk. Het laat zien wat er gebeurt als beleid zich loszingt van uitvoerbaarheid en meetbaarheid. Als doelen juridisch worden vastgezet zonder robuuste feedbackmechanismen. En als onzekerheid wordt verdrongen in plaats van geaccepteerd.

Rapport-Wennink erkent het vastlopen, maar durft die les niet volledig te trekken. Zolang de reflex blijft om complexiteit te beantwoorden met centrale sturing, zullen we nieuwe stikstofdossiers blijven creëren – in energie, in infrastructuur, in industrie en uiteindelijk opnieuw in de landbouw.

De vraag is dus niet of de diagnose klopt. De vraag is of we bereid zijn afscheid te nemen van het bestuursmodel dat ons hier heeft gebracht.