Hoe gaat het met vergunningen? Slecht – en dat is geen toeval. Leesvoer voor D66-VVD-CDA’ers die bezig zijn met ‘Aan de slag’.

Veel boeren stellen op dit moment dezelfde vraag: “Als ik mijn emissies verlaag, kan ik dan weer een vergunning krijgen?” Het korte antwoord is: nee. En dat is geen kwestie van onwil bij provincies of een tijdelijke bestuurlijke storing. Het is het logische gevolg van het juridische systeem waarin Nederland zichzelf heeft vastgezet.

De Raad van State heeft eind 2024 een helder stroomschema gepubliceerd over vergunningverlening en intern salderen. Dat schema laat weinig ruimte voor interpretatie. Wie het rustig doorloopt, ziet waarom vergunningen in de praktijk nauwelijks nog mogelijk zijn, zeker niet voor gewone bedrijven en boeren.

Alles begint met de voortoets

Elke vergunningaanvraag start met de voortoets. Dat is geen beleidskeuze, maar een juridische verplichting. In die voortoets moet worden aangetoond dat een project geen significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden.

In Nederland is daarvoor AERIUS verplicht. Je mag geen alternatief model gebruiken, geen metingen inbrengen als vervanging en geen eigen aannames doen. De uitkomst moet voldoen aan één keiharde norm:
niet meer dan 0,005 mol stikstofdepositie per hectare per jaar.

Dat is de beroemde – of beruchte – grens waar alles op vastloopt. Wie daarboven uitkomt, hoe minimaal ook, valt automatisch door de voortoets. En wie door de voortoets valt, heeft een vergunningplicht. Punt.

Emissies verlagen helpt niet (zoals velen denken)

Hier gaat het vaak mis in het debat. Er zijn bestuurders, provincies en ook belangenorganisaties die redeneren: “Als we de emissies maar voldoende verlagen, dan komt de vergunningverlening vanzelf weer op gang.” Dat klinkt logisch, maar het klopt juridisch niet.

Waarom niet? Omdat AERIUS geen emissiemodel is, maar een depositiemodel. Het rekent door naar natuurgebieden, met onzekerheden, aannames en afrondingen. Zelfs als een bedrijf zijn emissies flink reduceert, blijft er in AERIUS vrijwel altijd een restdepositie over die boven die 0,005 mol uitkomt.

Zolang die grens bestaat en zolang AERIUS verplicht is, maakt het niet uit hoe hard je je best doet: de voortoets blijft negatief. En zonder positieve voortoets is er geen vergunning.

Intern salderen: ook geen uitweg

Dan komt vaak het volgende idee: intern salderen. Dus binnen het bedrijf iets aanpassen, stoppen met een oude activiteit en iets nieuws beginnen zonder dat de totale belasting toeneemt.

Ook hier is de Raad van State duidelijk. Intern salderen mag alleen als het effect op Natura 2000 met zekerheid niet toeneemt. Die zekerheid moet opnieuw via AERIUS worden aangetoond. En opnieuw geldt: 0,005 mol is de grens.

Bovendien werkt intern salderen alleen als er een geldige referentiesituatie is. Veel bedrijven missen die inmiddels, bijvoorbeeld door oude vergunningen, meldingen of wijzigingen in de bedrijfsvoering. In dat geval is intern salderen juridisch niet eens mogelijk.

“Dan doen we toch een Passende Beoordeling?”

Op papier klopt dat: wie door de voortoets valt, kan een Passende Beoordeling (PB) uitvoeren. In theorie kun je dan alsnog aantonen dat een project geen schade toebrengt aan de natuur.

In de praktijk is dit voor gewone boeren en mkb-bedrijven geen oplossing. Een Passende Beoordeling kost al snel 50.000 tot 100.000 euro, nog los van juridische procedures, aanvullende onderzoeken en het risico dat het alsnog strandt bij de rechter.

Dit is een traject voor grote, kapitaalkrachtige partijen: Schiphol, Shell, Rijkswaterstaat. Niet voor een melkveehouder die een stal wil aanpassen of een bedrijfsovername wil regelen. Wie dit als “alternatief” presenteert voor boeren, is niet realistisch.

ADC-toets: helemaal buiten bereik

Soms wordt ook de ADC-toets genoemd (Alternatieven, Dwingende reden van groot openbaar belang, Compensatie). Dit is het allerlaatste juridische redmiddel.

Voor de duidelijkheid: dit is geen boerenroute. Je moet aantonen dat er geen alternatieven zijn, dat het project van groot openbaar belang is én dat volledige natuurcompensatie plaatsvindt. Dat is zelfs voor grote infrastructuurprojecten al lastig. Voor individuele bedrijven is het feitelijk onhaalbaar.

De harde conclusie

Wie het stroomschema van de Raad van State eerlijk leest, kan maar één conclusie trekken:

Zolang AERIUS verplicht is en zolang 0,005 mol/ha/jaar als grens geldt, komen er geen vergunningen.
Niet door emissiereductie, niet door slimme bedrijfsaanpassingen en niet door goede wil.

Dat is geen aanval op boeren, maar het gevolg van een juridisch systeem dat micro-effecten juridisch verabsoluteert, terwijl de onzekerheden van het model groter zijn dan de norm zelf.

Waarom dit belangrijk is om hardop te zeggen

Het is cruciaal om hier eerlijk over te zijn. Valse hoop is schadelijker dan slecht nieuws. Boeren moeten weten waar ze aan toe zijn. Bestuurders moeten stoppen met suggereren dat “nog even reduceren” de oplossing is. En belangenorganisaties moeten ophouden met doen alsof vergunningverlening binnen dit kader realistisch is.

De vergunningencrisis is geen uitvoeringsprobleem. Het is een systeemprobleem. En zolang dat systeem niet wordt aangepast, blijven vergunningen een illusie.

Dat is pijnlijk. Maar het is wel de werkelijkheid.