Een eerste reactie op het stikstofhoofdstuk van het nieuwe kabinet. Voorzichtig optimisme, maar nog geen sleutel op het (vergunningen)slot.

Voorzichtig optimisme, met veel werk aan de winkel

Het nieuwe kabinet heeft deze week zijn plannen gepresenteerd voor landbouw, natuur en stikstof. Wie de afgelopen jaren het stikstofdossier heeft gevolgd, weet dat elk nieuw beleidsdocument met een mengeling van hoop en scepsis wordt gelezen. De schade van eerdere keuzes is groot: vergunningverlening zit vast, boeren leven in onzekerheid, PAS-melders wachten al jaren op legalisatie, woningbouw en infrastructuur stagneren, terwijl de natuur er aantoonbaar niet overal beter van is geworden.

Tegen die achtergrond verdient het stikstofhoofdstuk van dit kabinet een eerste, zorgvuldige lezing. Niet om het meteen af te serveren of te bejubelen, maar om te beoordelen of hier daadwerkelijk een koerswijziging wordt ingezet. Deze bijdrage is nadrukkelijk een eerste reactie. Een diepere technische en juridische analyse volgt later dit weekend.

Een andere toon van links

Wat als eerste opvalt, is de toon. Het kabinet erkent expliciet dat Nederland “van het stikstofslot af moet”. Dat lijkt een open deur, maar het is een belangrijke verschuiving. Jarenlang lag de nadruk vrijwel uitsluitend op stikstofreductie als doel op zich, waarbij vergunningverlening, economische ontwikkeling en rechtszekerheid impliciet ondergeschikt waren. Nu wordt expliciet benoemd dat het vastgelopen systeem schade veroorzaakt aan economie, samenleving én natuur.

Ook wordt het vakmanschap en de innovatiekracht van de agrarische sector benoemd als vertrekpunt. Dat is geen detail. Beleid dat uitgaat van wantrouwen richting boeren is in de praktijk zelden effectief gebleken. De erkenning dat duurzame voedselproductie, gezond ondernemerschap en natuurherstel samen moeten gaan, vormt in ieder geval een beter startpunt dan de reflexmatige tegenstelling tussen landbouw en natuur.

Weg van de KDW als juridisch anker

Inhoudelijk is misschien wel de belangrijkste passage dat het kabinet aankondigt de KDW-doelstellingen (niet te verwarren met KDW als wetenschappelijke parameter) zo snel mogelijk te willen vervangen door een juridisch houdbaar alternatief (later meer hierover). Daarbij wordt gestuurd op emissiereductie en de feitelijke staat van de natuur. Dit lijkt ons goed.

Dat is daarom ook een cruciale zin. De afgelopen jaren is pijnlijk duidelijk geworden dat de KDW, gecombineerd met modelmatige depositieberekeningen op zeer kleine schaal, juridisch en bestuurlijk tot een doodlopende weg heeft geleid. Het streven om dit los te laten is een noodzakelijke voorwaarde om vergunningverlening überhaupt weer mogelijk te maken. Want laten we wel wezen, we hebben naast een natuuruitdaging, vooral een probleem met vergunningen en in de slipstream met het maatschappelijk schandvlek : PAS-melders.

Belangrijk is wel dat deze koerswijziging niet alleen op papier plaatsvindt. De uitwerking – juridisch, technisch en bestuurlijk – zal bepalen of dit daadwerkelijk een breuk is met het verleden, of slechts een herverpakking van bestaande instrumenten. Hierom moet vooral snel – voor de zomer? – slagen gemaakt worden, als 2025 als voorbeeld wordt gebruikt, dan zien we dat het bestuurlijke en juridische domein te traag is.

Emissiesturing : kansrijk, mits zorgvuldig

Het kabinet kiest expliciet voor emissiereductiedoelen per sector richting 2035, met tussendoelen in 2030 en een scheiding tussen NOx en Ammoniak (goed!). Voor landbouw, industrie en mobiliteit worden percentages genoemd, waarbij voor de landbouw ook een bandbreedte voor 2030 wordt geïntroduceerd. Tegelijkertijd wordt doelsturing per gebied en – zodra mogelijk – per bedrijf aangekondigd. Per bedrijf is echter een zeer onverstandig stap; en per regio of bufferzone is een emissiedoelstelling verdedigbaar en de minst slechte optie.

In principe is deze benadering dus verdedigbaar in het kader van natuurbeheer. Emissies zijn beter ‘meetbaar’ en beter te beïnvloeden dan berekende depositie op hexagoonniveau (waarvan we weten dat AERIUS dat niet kan, later meer, AERIUS moet zijn te dominante rol m.b.t. natuurvergunningen verliezen).

Maar deze scheiding van beleidsdoelstellingen enerzijds dus het ‘natuurbeheer’ en anderzijds de ‘vergunningen van individuele projecten’ kan niet scherp genoeg worden benadrukt.

Maar hier ligt ook direct een aandachtspunt voor de verdere detail uitwerking. Doelsturing werkt alleen als duidelijk is wat “geborgd” betekent, hoe emissies worden gemeten of vastgesteld, en hoe toezicht en handhaving plaatsvinden zonder opnieuw een papieren werkelijkheid te creëren. Echter alle fiches inzetten in het casino doelsturing is een zeer risicovolle strategie. Gooi het kind niet met het badwater weg, we gaan er achter komen dat de RAV systematiek of massabalans (e.g. KLW) nog niet zo slecht is. Borging – of te wel monitoring – vraagt immers vooral om eenvoud, transparantie en rechtszekerheid – niet om nieuwe lagen complexiteit.

Metingen en validatie: eindelijk structureel benoemd

Positief is dat het nieuwe kabinet expliciet inzet op uitbreiding van meetnetwerken: depositie-, bodem- en satellietmetingen, met als doel modellen te valideren en emissies van ammoniak en stikstofoxiden beter te monitoren. Dat is een belangrijke erkenning van een probleem dat al langer speelt: beleid dat te zwaar leunt op modellen zonder voldoende praktijkmetingen verliest vroeg of laat zijn legitimiteit. Overigens blijven we zeer kritisch t.a.v. elke directe link tussen een model en juridisch afrekeningen, of modellen in de wet.

Metingen lossen niet alles op, maar ze zijn onmisbaar om beleid te kunnen bijsturen, onzekerheden zichtbaar te maken en juridisch overeind te blijven. De keuze om monitoring cyclisch (tweejaarlijks) te koppelen aan beleidsbijsturing is in dat opzicht verstandig. Ook dit is een prima aanknopingspunt, mits diversiteit in de onderzoeksteams wordt nagestreefd, en ook gemeten wordt op het platteland en tussen de boerderijen. Voor satellietmetingen zou het wiel niet opnieuw uitgevonden mogen worden; betrek in elk geval Caeli daarbij. En voor bulk/natte depositie metingen in de praktijk is ook voldoende private kennis beschikbaar om dit grootschalig en landelijk uit te gaan rollen.

Rekenkundige ondergrens (RKO) en drempelwaarden

Ook opvallend is dat het nieuwe kabinet ook expliciet spreekt over het invoeren van een juridisch houdbare rekenkundige ondergrens en, waar mogelijk, drempelwaarden per gebied. Dat is ook geen detail, maar een randvoorwaarde om te voorkomen dat zeer kleine, modelmatig berekende bijdragen onevenredige juridische gevolgen krijgen.

Zonder dergelijke ondergrenzen blijft het risico bestaan dat vergunningverlening opnieuw vastloopt op schijnprecisie en niet gaat loskomen. Het is goed dat dit nu dus ook expliciet wordt benoemd; de snelheid en concreetheid van de uitwerking zullen echter bepalend zijn of we van het slot afkomen of niet.

De rekenkundige ondergrens zou wat ons betreft echter gewoon per direct ingevoerd moeten worden. Het is immers geen juridische correctie maar een terechte wetenschappelijk correctie. Getallen gebruiken met zo’n belangrijke doelstelling – wel of geen vergunningen – terwijl deze geen betekenis hebben hoort niet. Dit is geen juridische maar een technologisch-wetenschappelijk vraagstuk.

Verstandig en creatief ook is de invoering van een drempelwaarde per gebied. Boven de RKO van 1 mol (of 10) is het verdedigbaar dat elke N2k gebied afhankelijk van de staat een hogere drempelwaarde krijgt die gehanteerd wordt de bepaling van “significante effecten op de natuur (of niet)”. Later meer hierover.

Gebiedsgerichte aanpak rond Natura 2000: Prima.

Het kabinet zet terecht sterk in op gebiedsgerichte stikstofreductie rond kwetsbare Natura 2000-gebieden, met zonering, prioritering van de meest overbelaste gebieden en maatwerk per regio. Dat sluit aan bij het besef dat niet elk gebied hetzelfde is en dat generiek beleid vaak onvoldoende effect sorteert (of te duur is). Dit is in lijn met wat ons advies was richting Cie-Schoof een jaar geleden.

Tegelijkertijd zal hier grote zorgvuldigheid nodig zijn. Zonering mag geen abstract of te scherp technocratisch instrument worden dat losstaat van lokale omstandigheden, emissiebronnen, landschappelijke factoren en daadwerkelijk ecologisch effect. De belofte dat landbouw “waar het kan” ruimte krijgt, moet in de praktijk ook voelbaar worden.

Natuurbeheer nadrukkelijker in beeld

Een interessant en terecht element is dat terreinbeherende organisaties expliciet resultaatverplichtingen krijgen voor natuurherstel, gebaseerd op monitoring. Daarmee verschuift de focus deels van alleen stikstofreductie naar daadwerkelijk beheer, hydrologie, exotenbestrijding en ecosysteemherstel en wordt breder gekeken naar de staat van de natuur. Terecht wat ons betreft; als de bodem in de Veluwe verzuurd is moet dat met kalk worden bestreden, als er exoten in het water van de Oostelijke Vechtplassen zit, moeten die worden verwijderd. Stikstof is en was geen duizend dingen doekje. De ogen moeten weer op de bal gericht worden: natuurbeheer in de praktijk, en de effectiviteit van dat beheer. Met stikstofbeleid alleen gaan we er niet komen.

Dat is dus een belangrijke correctie van dit nieuwe kabinet. Natuurkwaliteit is zelden het gevolg van één enkele drukfactor. Het expliciet benoemen van verantwoordelijkheid en meetbaar resultaat in het beheer kan bijdragen aan een realistischer debat over wat wel en niet haalbaar is.

Voorlopige conclusie

ln deze eerste reactie kan worden vastgesteld dat het stikstofhoofdstuk inhoudelijk duidelijk meer aanknopingspunten biedt dan eerdere beleidsdocumenten. Het is daarbij eerlijk om te erkennen dat het kabinet nadrukkelijk voortbouwt op ideeën en denklijnen die eerder door onder meer NSC en BBB zijn ingebracht. Dat is op zichzelf geen zwakte, maar juist een teken dat het debat zich inhoudelijk heeft ontwikkeld en dat eerdere kritiekpunten serieus zijn genomen.

Het afstand nemen van de KDW-doelstelling als centrale beleidsdoelstelling is in dat licht logisch en zeer goed verdedigbaar. De KDW-doelstelling heeft zich immers in de afgelopen jaren ontwikkeld tot een moving target, waarbij modelmatige precisie werd vertaald naar harde juridische consequenties, zonder dat die precisie in de praktijk kon worden waargemaakt. Dat deze benadering nu ter discussie wordt gesteld, is de noodzakelijke stap om het stikstofbeleid weer bestuurlijk en juridisch hanteerbaar te maken.

Daarnaast is dus de expliciete erkenning dat Nederland te maken heeft met een juridisch en bestuurlijk stikstofslot van grote betekenis. Die erkenning vormt de basis voor beleid dat niet alleen inzet op reductie, maar ook op het daadwerkelijk weer vlot trekken van vergunningverlening. In datzelfde kader is de introductie van een rekenkundige ondergrens (RKO) een wezenlijke stap vooruit.

Tegelijkertijd geldt dat vrijwel alles staat of valt met de detail uitwerking en snelheid van implementatie. Juist omdat het kabinet hoge ambities koppelt aan juridische borging en harde doelen, is zorgvuldigheid cruciaal maar ondertussen tikte de klok gewoon door. Het nieuwe team in Den Haag is ‘te’ nieuw, maar heeft eigenlijk geen tijd om ‘te leren’ of in opleiding te gaan.

De afgelopen jaren hebben laten zien hoe snel goedbedoeld beleidsrichting kan ontsporen enof voor extreme vertraging zorgen door gebrek aan kennis of ervaring. Goede ideeën komen daardoor niet naar de praktijk zekeren niet in een situatie waarbij modellen, recht en praktijk niet in balans zijn. Ook de rol van kennisinstellingen en (top)ambtenaren mag niet worden genegeerd. Deze ervaring die we hebben opgedaan in de laatste drie jaar zijn wat dat betreft niet vrolijkmakend.

Deze bijdrage is daarom bewust een eerste reactie. In de komende dagen volgt op stikstofinfo.net een nadere analyse van de technische, juridische en bestuurlijke keuzes die nu op tafel liggen – en van de vraag of dit pakket Nederland daadwerkelijk van het stikstofslot kan halen.