Natuur en Milieu: vier assen die een vastgelopen dossier kunnen helpen ontwarren

Wie het Nederlandse natuur- en milieudossier probeert te begrijpen, raakt al snel het overzicht kwijt. Stikstof, waterkwaliteit, klimaat, gewasbeschermingsmiddelen, biodiversiteit, Natura 2000, de Kaderrichtlijn Water, de Nitraatrichtlijn, vergunningen, emissies, depositie, modellen, metingen, rechtszaken, doelstellingen en politieke compromissen lopen voortdurend door elkaar.

Daardoor ontstaat gemakkelijk de indruk dat het probleem vooral technisch van aard is. Als de juiste berekening wordt gemaakt of de juiste maatregel wordt gekozen, zou de oplossing vanzelf volgen.

De werkelijkheid is veel complexer.

Het natuur- en milieudossier bestaat namelijk uit vier verschillende assen die voortdurend op elkaar inwerken: de inhoudelijke as, de juridische en beleidsmatige as, de politieke as en de communicatie-as. Veel discussies lopen vast omdat deze vier domeinen onvoldoende van elkaar worden onderscheiden.

Misschien wordt het tijd om eerst te erkennen dat deze vier grote blokken bestaan. Pas daarna kunnen we beginnen met het ontwarren van de Gordiaanse knoop.

As 1: inhoud, kennis en onderzoek

De eerste as is de inhoudelijke as. Dit is het domein van wetenschappers, onderzoekers, modelleurs, ecologen, hydrologen, bodemkundigen, chemici en data-analisten. Alleen al binnen het natuur- en milieudossier bestaan tientallen afzonderlijke kennisgebieden. Bij natuur gaat het bijvoorbeeld over:

• biodiversiteit;
• vegetatieontwikkeling;
• bodemchemie;
• hydrologie;
• verzuring;
• fosfaatbeschikbaarheid;
• standplaatsfactoren;
• klimaatverandering.

Bij milieu gaat het onder meer over:

• stikstofemissies;
• ammoniakconcentraties;
• stikstofdepositie;
• waterkwaliteit;
• broeikasgassen;
• gewasbeschermingsmiddelen;
• luchtkwaliteit.

Elk van deze onderwerpen kent zijn eigen meetmethoden, modellen, onzekerheden, datasets en wetenschappelijke discussies.

Neem stikstof als voorbeeld. Alleen al binnen dit dossier bestaan verschillende manieren om de werkelijkheid te beschrijven:

Onderdeel	Methode
Emissie	NEMA
Concentratie	LML, MAN, satellietmetingen
Transport	OPS
Depositie	AERIUS
Ecologische effecten	Natuurdoelanalyses
Monitoring	Veldmetingen

Op zichzelf zijn deze systemen al ingewikkeld. Ze vervolgens met elkaar verbinden en vertalen naar concrete maatregelen blijkt nog veel lastiger. De uitdaging is dan ook niet alleen het verzamelen van meer kennis, maar vooral het integreren van kennis.

As 2: juridische processen, beleid en regelgeving

De tweede as bestaat uit wetgeving, vergunningen, beleidsprocessen en bestuurlijke procedures. Hier ontstaat een belangrijke verschuiving. Een wetenschappelijke conclusie wordt namelijk niet automatisch omgezet in beleid. Tussen wetenschap en beleid bevindt zich een uitgebreid juridisch systeem. Daar spelen vragen zoals:

• Welke Europese richtlijn is van toepassing?
• Welke normen zijn juridisch bindend?
• Hoe moet een vergunning worden getoetst?
• Welke bewijslast is voldoende?
• Welke modellen mogen worden gebruikt?
• Welke onzekerheden zijn juridisch acceptabel?

De complexiteit neemt verder toe doordat verschillende juridische kaders naast elkaar bestaan. Denk bijvoorbeeld aan:

Juridisch kader	Doel
Vogelrichtlijn	Bescherming van vogelsoorten
Habitatrichtlijn	Bescherming van habitats
Kaderrichtlijn Water	Verbetering van de waterkwaliteit
Nitraatrichtlijn	Bescherming tegen nitraatverontreiniging
Klimaatwet	Vermindering van broeikasgasemissies
Omgevingswet	Integratie van ruimtelijke regelgeving

Deze systemen zijn niet altijd op elkaar afgestemd.

Een maatregel die positief uitpakt voor de waterkwaliteit hoeft niet automatisch gunstig te zijn voor biodiversiteit. Een maatregel die juridisch noodzakelijk is, hoeft ecologisch niet de hoogste prioriteit te hebben.

Daarom ontstaan regelmatig discussies waarin ecologen, juristen en beleidsmakers volledig verschillende talen spreken.

As 3: politiek en democratie

De derde as is misschien wel de belangrijkste vraag van allemaal.

Wat willen we eigenlijk?

Dat lijkt een eenvoudige vraag, maar in werkelijkheid is dit een politieke keuze.

Willen we:

• maximale natuurontwikkeling?
• een sterke landbouwsector?
• voedselzekerheid?
• woningbouw?
• economische groei?
• klimaatneutraliteit?
• meer ruimte voor waterberging?

Het antwoord op die vraag is niet wetenschappelijk, maar politiek.

Wetenschap kan aangeven welke gevolgen een bepaalde keuze heeft. Juristen kunnen aangeven wat wel en niet is toegestaan. Maar uiteindelijk bepaalt de politiek welke doelen prioriteit krijgen. Juist op dit punt ontstaan veel misverstanden. Wetenschappers worden soms gevraagd om politieke keuzes te legitimeren. Juridische uitspraken worden soms gepresenteerd als wetenschappelijke noodzaak. En politieke keuzes worden regelmatig verpakt als technische onvermijdelijkheid. Dat maakt het debat onnodig ingewikkeld. De fundamentele vraag zou veel vaker expliciet moeten worden gesteld:

Welke natuur willen we in 2030, 2035 of 2050?

En:

Welke landbouw, welke economie en welk landschap passen daarbij?

Zonder een helder antwoord op die vragen blijven maatregelen vooral symptoombestrijding.

As 4: communicatie en beïnvloeding

De vierde as is communicatie. En misschien is dit wel de meest onderschatte factor. Complexe dossiers worden in de publieke discussie vaak teruggebracht tot eenvoudige slogans. Dat gebeurt niet alleen in het natuur- en milieudossier. Het is een algemeen verschijnsel. Complexiteit is moeilijk uit te leggen. Politieke besluitvorming vraagt om duidelijke keuzes. De media zoeken naar eenvoudige verhalen. Het gevolg is dat ingewikkelde vraagstukken vaak worden gereduceerd tot één dominante verklaring. Bij stikstof wordt het debat bijvoorbeeld regelmatig teruggebracht tot één variabele: depositie. Maar de toestand van natuurgebieden wordt ook beïnvloed door:

• verdroging;
• hydrologie;
• beheer;
• fosfaat;
• klimaatverandering;
• versnippering;
• historische belasting.

Communicatie heeft bovendien nog een tweede functie: beïnvloeding.

Belangenorganisaties, overheden, bedrijven, natuurorganisaties, politieke partijen en maatschappelijke organisaties proberen allemaal hun eigen verhaal overtuigend naar voren te brengen. Dat is op zichzelf niet verkeerd. Het wordt pas problematisch wanneer de communicatie de complexiteit van het onderliggende vraagstuk volledig overschaduwt.

De Gordiaanse knoop ontwarren

Misschien moeten we accepteren dat het natuur- en milieudossier niet één probleem is, maar een verzameling van vier verschillende systemen.

1. De inhoudelijke as: wat weten we?
2. De juridische as: wat mag en moet?
3. De politieke as: wat willen we?
4. De communicatie-as: hoe vertellen we het verhaal?

Zolang deze vier assen voortdurend door elkaar blijven lopen, blijven discussies zich in cirkels herhalen. Een wetenschappelijk debat wordt dan een juridische discussie. Een juridische uitspraak wordt dan een politieke keuze. Een politieke keuze wordt vervolgens vertaald naar een communicatiestrategie. En uiteindelijk begrijpt niemand meer waar het oorspronkelijke probleem eigenlijk over ging. Misschien ligt de oplossing daarom niet in nóg meer modellen, nóg meer regels of nóg meer communicatie. Misschien begint de oplossing met iets veel eenvoudigers: het erkennen dat deze vier werelden naast elkaar bestaan. Pas wanneer we die werelden bewust van elkaar scheiden, kunnen we ze ook weer met elkaar verbinden.