Voormalig landbouwminister Piet Adema wil de nieuwe stikstofbrief niet van tafel. Hij ziet zelfs opvallend veel goede elementen. Maar precies op het punt waar beleid moet veranderen in regels, ziet hij de oude Haagse reflex terugkeren: generieke normen, vaste afstanden en harde jaartallen. Zijn slotzin vat het probleem misschien beter samen dan veel stikstofrapporten: beleid begint niet met maatregelen, maar met visie.

Het is verleidelijk om iedere nieuwe bijdrage aan het stikstofdebat onmiddellijk in te delen in voor of tegen. Voor de stikstofbrief van minister Jaimi van Essen geldt hetzelfde. Is dit eindelijk de doorbraak die Nederland uit de vergunningenimpasse helpt, of is het de zoveelste variant op beleid dat sinds 2019 onvoldoende heeft gewerkt?

Piet Adema kiest in een recente bijdrage op LinkedIn nadrukkelijk niet voor die tegenstelling.

Dat maakt zijn verhaal interessant.

De voormalig landbouwminister begint zelfs met een compliment aan zijn opvolger. Hij heeft respect voor Van Essen, die zich volgens hem in korte tijd een ingewikkeld dossier eigen heeft gemaakt, zich goed staande houdt in Kamerdebatten en bovendien boeren opzoekt om met hen in gesprek te gaan.

Adema weet uit ervaring hoe belangrijk dat laatste is. Toen hij in oktober 2022 minister werd, verkeerde de verhouding tussen landbouw en overheid in een diepe crisis. Het stikstofkaartje van het kabinet-Rutte IV lag nog vers in het geheugen. De protesten waren nauwelijks voorbij. Het vertrouwen in Den Haag was gering.

Adema kreeg vervolgens de weinig benijdenswaardige opdracht een landbouwakkoord te sluiten.

Dat akkoord kwam er uiteindelijk niet.

Juist daarom is zijn analyse van het huidige beleid relevanter dan die van een willekeurige oud-politicus. Adema heeft zelf aan de andere kant van de tafel gezeten. Hij weet hoe aantrekkelijk het bestuurlijk is om een complex probleem terug te brengen tot een norm, een kaart en een jaartal. En hij weet inmiddels ook wat er gebeurt wanneer die bestuurlijke werkelijkheid botst met de werkelijkheid op het boerenerf.

Eerst het goede nieuws aldus Adema

Opvallend is hoeveel Adema in de stikstofbrief wél kan waarderen.

De landbouw wordt niet langer als enige aangesproken. Ook industrie en mobiliteit krijgen doelstellingen. De kritische depositiewaarde moet uit de wet verdwijnen. Er wordt gewerkt aan een rekenkundige ondergrens. Het kabinet wil investeren in natuurversterking en agrarisch natuurbeheer. Er is opnieuw geld beschikbaar om boeren te helpen verduurzamen en er wordt gekozen voor een gebiedsgerichte aanpak.

Misschien nog belangrijker is dat inmiddels explicieter wordt erkend dat natuur door meer wordt beïnvloed dan stikstof alleen.

Dat lijkt een vanzelfsprekendheid, maar binnen het Nederlandse stikstofbeleid is dat lange tijd bepaald niet zo geweest. Verdroging, waterkwaliteit, beheer, bodemchemie, versnippering en historische belasting laten zich minder gemakkelijk vangen in één landelijke rekensystematiek. Stikstofdepositie wel.

Daarmee kreeg één drukfactor een bijzondere bestuurlijke status. Eén te grote status.

Adema ziet dat de nieuwe brief probeert daarvan weg te bewegen. Dat geldt ook voor vergunningverlening. Een werkbare rekenkundige ondergrens kan volgens hem helpen om woningbouw weer op gang te brengen en PAS-melders en interimmers te legaliseren.

Er zit dus beweging in het dossier.

Maar dan komt de paradox.

Want terwijl het kabinet zegt meer gebiedsgericht en meer op prestaties te willen sturen, introduceert het tegelijkertijd instrumenten die juist opvallend generiek zijn.

Eén kilometer blijft één kilometer

Neem de zones rond Natura 2000-gebieden.

Adema noemt een zone van één kilometer buitenproportioneel. Volgens hem is het effect ervan verwaarloosbaar, terwijl veel boerenbedrijven er zwaar door kunnen worden geraakt.

Over dat eerste valt wetenschappelijk uiteraard verder te discussiëren. Nabij een emissiebron kan ammoniak wel degelijk relatief lokaal invloed hebben. Maar daarmee is een uniforme zone van exact één kilometer nog niet automatisch ecologisch onderbouwd.

Dat onderscheid is belangrijk.

Een buffer op een kaart is een bestuurlijk instrument. De natuur zelf kent geen cirkel van 1.000 meter.

De relevante afstand hangt af van de bron, emissie, meteorologie, vegetatie, landschap en lokale omstandigheden. Bovendien is niet ieder Natura 2000-gebied hetzelfde. Een verdroogd natuurgebied waar hydrologie de dominante drukfactor is, vraagt mogelijk om heel andere maatregelen dan een stikstofgevoelig habitat direct naast een cluster van ammoniakbronnen.

Een gebiedsgerichte aanpak zou precies daarover moeten gaan.

Niet: welke standaardcirkel tekenen we rond alle natuur?

Maar: wat is hier aan de hand en welke maatregel heeft hier daadwerkelijk effect? Dat klinkt subtiel. Bestuurlijk is het een wereld van verschil.

De koe als rekeneenheid

Hetzelfde probleem verschijnt bij de voorgestelde grondgebondenheidsnorm van 2,6 grootvee-eenheden per hectare.

Adema gebruikt daarvoor stevige woorden. Hij noemt de norm een mogelijke “koude saneringsmaatregel”.

Daar zit een principiële discussie achter.

Een GVE-norm meet geen ammoniakemissie. Hij meet geen nitraatuitspoeling. Hij meet geen broeikasgasemissie. En hij meet evenmin natuurkwaliteit.

Hij meet in essentie hoeveel dieren in verhouding tot een hoeveelheid grond worden gehouden.

Daar kunnen goede beleidsredenen voor bestaan. Meer grondgebonden landbouw kan bijdragen aan het sluiten van kringlopen en een betere balans tussen voer, mest en grond. Maar grondgebondenheid blijft een middel. Het milieudoel is bijvoorbeeld schoon water, minder ammoniakverlies of minder uitstoot van broeikasgassen.

Dat verschil lijkt administratief, maar is fundamenteel.

Adema verwijst daarom naar een interessante gedachte uit de tijd van Rutte IV. Ook toen werd over een GVE-norm gesproken, zij het volgens hem iets ruimer. Maar boeren die via doelsturing konden aantonen dat hun waterkwaliteit op orde was, zouden van die norm kunnen worden vrijgesteld.

“Zo beloon je ondernemerschap”, schrijft Adema.

Daarmee raakt hij de achilleshiel van doelsturing.

De overheid kan niet tegelijkertijd zeggen dat zij ondernemers op prestaties wil beoordelen én vervolgens de prestatie negeren zodra een generieke norm eenvoudiger uitvoerbaar blijkt.

En dan doet de buurman niet mee

Nog scherper wordt dat probleem bij het voornemen om uiteindelijk generiek op dierrechten te kunnen korten wanneer de doelen niet worden gehaald.

Stel dat een melkveehouder de komende jaren investeert in voermaatregelen, mestmanagement, emissiearme technieken en betere benutting van stikstof. Zijn emissies dalen aanzienlijk.

Een andere ondernemer doet weinig.

Vervolgens blijkt het landelijke doel niet te zijn gehaald en volgt een generieke korting.

Dan wordt de eerste ondernemer mede afgerekend op het gedrag van de tweede.

Adema formuleert precies die frustratie: je zult maar jarenlang investeren in reductie om uiteindelijk te worden gekort omdat je buurman die stappen niet heeft gezet.

Dat is meer dan een probleem van rechtvaardigheid. Het tast het economische mechanisme achter verduurzaming aan.

Investeringen worden gedaan wanneer ondernemers redelijkerwijs kunnen verwachten dat een betere prestatie waarde heeft. Wanneer de overheid uiteindelijk toch collectief afrekent, neemt de rationele prikkel om voorop te lopen af.

Dan kan afwachten aantrekkelijker worden dan investeren. Precies het tegenovergestelde van wat beleid probeert te bereiken.

0,164 en 92 kilogram

Adema is ook terecht kritisch over de normen voor NH₃ en CO₂ die in het pakket worden genoemd. Hij noemt respectievelijk 0,164 en 92 kilogram en waarschuwt dat de gevolgen daarvan per bedrijf sterk kunnen verschillen.

Zelfs biologische bedrijven zouden volgens hem in bepaalde situaties in hun voortbestaan kunnen worden bedreigd.

Ook hier zit dezelfde beleidsvraag onder.

Wat willen we eigenlijk normeren?

Een theoretisch gemiddeld bedrijf? Een emissie per dier? Een emissie per hectare? De totale emissie van het bedrijf? Of uiteindelijk de aantoonbare milieubelasting?

Die keuze is niet triviaal.

Een extensief bedrijf kan op de ene indicator uitstekend presteren en op een andere minder goed. Een intensiever bedrijf kan door hoge efficiëntie relatief weinig stikstof per kilogram geproduceerd voedsel verliezen, maar lokaal wel een grotere emissiebron vormen.

Er bestaat geen enkele indicator die al die werkelijkheden tegelijkertijd beschrijft.

Juist daarom moet wetgeving voorzichtig zijn met schijnbaar precieze getallen.

Een getal achter de komma oogt wetenschappelijk.

Dat betekent nog niet dat het beleid erachter wetenschappelijk precies is.

De terugkeer van het jaartal

Aan het einde van zijn bijdrage wordt Adema misschien wel het scherpst. Hij ziet opnieuw een “dogmatische fixatie op doelen met bijbehorende jaartallen”.

Daarmee zegt hij niet dat doelen moeten verdwijnen.

Dat onderscheid verdient aandacht.

Een overheid zonder doelen kan niet sturen. Europese natuur-, water- en klimaatverplichtingen verdwijnen bovendien niet wanneer Nederland besluit minder jaartallen in beleidsbrieven te zetten.

De vraag is iets anders: wat doe je wanneer aantoonbaar de goede kant op wordt bewogen, maar het resultaat twee of drie jaar later wordt bereikt dan oorspronkelijk gepland?

Adema verwijst daarbij naar Johan Remkes. Wanneer de beweging naar een duurzamere landbouw en sterkere natuur daadwerkelijk is ingezet, moet enige tijdsruimte mogelijk zijn.

Dat klinkt pragmatisch.

Juridisch ligt het ingewikkelder, zeker wanneer Europese verplichtingen harde termijnen kennen. Maar bestuurlijk raakt het wel een wezenlijk punt: een jaartal is geen natuurdoel.

De natuur wordt niet op 31 december slecht en op 1 januari goed.

De brief hoeft niet weg

Het opmerkelijke is daarom dat Adema ondanks zijn kritiek niet concludeert dat het hele pakket de prullenbak in moet.

“Moet de brief dan maar van tafel?”, vraagt hij zichzelf af.

Zijn antwoord is nee.

Maar het moet anders.

Dat onderscheid is in het huidige stikstofdebat belangrijk. Er is inmiddels weinig behoefte aan nóg een politieke cyclus waarin eerst het beleid van de voorganger wordt afgebroken, vervolgens twee jaar over nieuwe uitgangspunten wordt gesproken en daarna wordt ontdekt dat natuur, vergunningverlening en Europese verplichtingen ondertussen gewoon zijn blijven bestaan.

Er moet iets gebeuren.

De interessantere discussie gaat daarom niet langer over de vraag óf emissies moeten dalen en natuur moet herstellen, maar over de architectuur van het beleid waarmee dat moet gebeuren.

En juist daar legt Adema de vinger op de zere plek.

Een werkelijk gebiedsgerichte aanpak verdraagt zich slecht met overal dezelfde kilometerzone. Doelsturing verdraagt zich slecht met middelvoorschriften die goede prestaties niet belonen. Ondernemerschap verdraagt zich slecht met een systeem waarin voorlopers uiteindelijk dezelfde korting krijgen als achterblijvers.

En integraal natuurbeleid verdraagt zich slecht met een systeem waarin één berekende drukfactor uiteindelijk toch weer de dominante bestuurlijke werkelijkheid wordt.

Eerst de bestemming, dan het instrument

Daarmee eindigt Adema op een punt dat groter is dan stikstof.

Nederland discussieert inmiddels over GVE’s, bufferzones, ammoniaknormen, CO₂-getallen, rekenkundige ondergrenzen, depositieberekeningen en dierrechten. Voor ieder instrument bestaan argumenten voor en tegen.

Maar daaronder ligt een vraag die veel minder vaak wordt beantwoord.

Hoe moet de Nederlandse landbouw er over vijftien of twintig jaar eigenlijk uitzien?

Welke landbouw past bij Flevoland, Brabant, Gelderland of Friesland? Waar willen we voedselproductie concentreren? Waar vraagt natuur om extensivering? Welke rol krijgt agrarisch natuurbeheer? Welke milieuprestaties verwachten we van bedrijven? En vooral: welke economische ruimte krijgt een ondernemer die aantoonbaar aan die prestaties voldoet?

Zonder antwoorden op die vragen dreigt opnieuw beleid te ontstaan waarin het instrument belangrijker wordt dan het doel.

Piet Adema heeft als minister zelf ervaren hoe moeilijk het is om vanuit Den Haag een landbouwtransitie te organiseren. Zijn bijdrage kan daarom ook worden gelezen als een terugblik op die periode.

Hij ziet in de nieuwe stikstofbrief voldoende aanknopingspunten om verder te gaan. Hij vraagt niet om lagere ambities voor natuur en milieu. Hij vraagt vooral om een andere manier om ze te bereiken.

Zijn laatste zin is daardoor misschien wel de belangrijkste:

“Want beleid begint niet met maatregelen maar met visie.”

Na zes jaar stikstofcrisis is het geen slechte vraag om opnieuw bij te beginnen.