Minder stikstof is nog geen vergunning: precies daar blijft het beleid vastlopen aldus (ook) Franca Damen.

Wie het Nederlandse stikstofbeleid een paar jaar volgt, herkent inmiddels het patroon. Een kabinet presenteert een nieuw pakket maatregelen, er komen percentages voor emissiereductie, miljarden worden gereserveerd en bestuurders beloven dat Nederland daarmee weer “van het slot” kan. Alleen blijft één vervelende juridische vraag steeds terugkomen: hoe leidt minder landelijke emissie daadwerkelijk tot een natuurvergunning voor een individueel bedrijf of project?

Advocaat Franca Damen legt in een recent artikel in Land- en Tuinbouw Bulletin precies op die zere plek de vinger. Haar analyse gaat onder meer over PAS-melders, de stikstofbrief van 26 juni 2026 en de nieuwe emissiereductiedoelen. Wie haar juridische analyse naast het politieke debat legt, ziet een fundamenteel probleem: Den Haag probeert een vergunningenprobleem voor een belangrijk deel op te lossen met milieubeleid. Dat zijn echter twee verschillende dossiers.

PAS-melders: zelfs een gewonnen procedure lost weinig op

Een interessante ontwikkeling betreft PAS-melders. Rechtbank Overijssel bepaalde op 30 juni 2026 dat een verzoek van PAS-melders om legalisatie wél als aanvraag moet worden beschouwd. Daarmee ontstaat voor een provincie ook de verplichting om daarop een besluit te nemen. Dat lijkt een belangrijke overwinning. Een PAS-melder kan de provincie in gebreke stellen wanneer een beslissing uitblijft en uiteindelijk naar de rechter stappen. Maar daarmee is het echte probleem niet opgelost.

Een provincie kan immers worden gedwongen een besluit te nemen, maar niet om een natuurvergunning te verlenen. Daarvoor moet nog steeds een juridisch houdbare ecologische beoordeling beschikbaar zijn. En juist daar loopt het systeem vast.

Bovendien is de rechtspraak niet eens eenduidig. Rechtbank Midden-Nederland kwam op 13 juli tot de tegenovergestelde conclusie: een legalisatieverzoek zou juist géén aanvraag zijn waarop de provincie een besluit moet nemen. Voor PAS-melders betekent dit dat zelfs de route naar een formeel besluit afhankelijk kan zijn van de rechtbank waar hun zaak terechtkomt.

Legaliseren of stoppen?

Nog principiëler is Damens kritiek op het nieuwe Programma Maatwerk PAS-melders. Het oorspronkelijke legalisatieprogramma uit 2022 heeft de beloofde oplossing niet gebracht. In het nieuwe programma wordt breder gezocht naar maatwerk. Dat klinkt pragmatisch, totdat duidelijk wordt wat onder dat maatwerk kan vallen.

Volgens het programma kan het voorkomen dat een PAS-melder uiteindelijk geen andere mogelijkheid heeft dan zijn activiteit gedeeltelijk of volledig te beëindigen. Daar wringt juridisch én bestuurlijk iets fundamenteels.

PAS-melders zijn niet toevallig zonder vergunning komen te zitten. Zij handelden binnen een systeem dat door de overheid zelf was ontworpen en waarin voor bepaalde activiteiten een melding voldoende was. Na de vernietiging van het PAS in 2019 veranderde hun juridische positie ingrijpend. Wanneer dezelfde overheid vervolgens beëindiging presenteert als mogelijke “oplossing” voor legalisatie, wordt een deel van het probleem teruggelegd bij degene die op het overheidssysteem vertrouwde.

42 tot 46 procent minder emissie lost de vergunning niet automatisch op

Daarmee komen we bij misschien wel het belangrijkste punt uit Damens analyse. Het kabinet wil de stikstofemissie uit de landbouw in 2035 met 42 tot 46 procent verminderen ten opzichte van 2019. De huidige wettelijke depositiedoelen, gekoppeld aan kritische depositiewaarden, moeten worden vervangen door emissiereductiedoelen.

Dat kan vanuit milieubeleid een verdedigbare keuze zijn. Minder ammoniakemissie betekent immers minder stikstofbelasting. Maar een emissiedoel is nog geen natuurvergunning. De Europese natuurregels draaien bij toestemmingverlening uiteindelijk om een andere vraag: kan voor een concreet plan of project worden uitgesloten dat het significante negatieve gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied?

Een nationale reductie van 42, 45 of zelfs 50 procent geeft daarop niet automatisch antwoord. Precies hier worden in het politieke debat twee zaken voortdurend door elkaar gehaald: het reduceren van de totale milieudruk en het juridisch mogelijk maken van individuele projecten.

Zelfs innovatie loopt tegen de vergunning aan

Daar komt een bijna kafkaëske complicatie bij. Het kabinet wil bedrijven via doelsturing en afrekenbare emissienormen stimuleren hun emissies te verminderen. Daarvoor zullen ondernemers moeten investeren in managementmaatregelen, nieuwe technieken en emissiearme stalsystemen.

Maar juist rond emissiearme stallen bestaat inmiddels uitgebreide jurisprudentie over de vraag of de beloofde reductie voldoende zeker kan worden aangetoond. Daardoor kan een ondernemer die wil investeren in emissiereductie tegen hetzelfde natuurvergunningenprobleem aanlopen dat het nieuwe beleid juist zou moeten oplossen.

De overheid zegt dan feitelijk: u moet uw emissie verminderen, maar voor de techniek waarmee u dat wilt doen kunnen wij niet zonder meer een natuurvergunning afgeven. Dat is geen detail. Het raakt de uitvoerbaarheid van het beleid zelf.

Nederland heeft twee problemen, geen één

Misschien moeten we daarom ophouden het stikstofvraagstuk als één groot probleem te behandelen. Nederland heeft een milieu- en natuuropgave. Emissies kunnen omlaag, natuurgebieden kunnen worden hersteld en rond kwetsbare gebieden kunnen gerichte maatregelen verstandig zijn. Maar daarnaast hebben we een bestuurlijk-juridisch vergunningenprobleem. Dat tweede probleem verdwijnt niet vanzelf wanneer het eerste wordt opgelost.

De vraag voor vergunningverlening blijft namelijk hoe een project juridisch en ecologisch wordt beoordeeld. Welke ondergrens hanteren we? Hoe gaan we om met onzekerheden in modellen? Wanneer is een effect werkelijk significant? Welke rol spelen de feitelijke staat en de herstelmogelijkheden van een natuurgebied? En hoe maken we gebiedsgerichte ontwikkeling weer mogelijk?

Zolang daarop geen bruikbaar antwoord komt, kunnen we de ammoniakemissie met tientallen procenten verminderen en tegelijkertijd ontdekken dat AERIUS bij de volgende vergunningaanvraag nog steeds rood licht geeft. Dat is misschien wel de belangrijkste waarschuwing uit het artikel van Damen.

Minder emissie is zinvol milieubeleid. Maar minder emissie is nog geen vergunning. Wie Nederland werkelijk van het stikstofslot wil halen, zal beide problemen afzonderlijk moeten durven oplossen.

Dit artikel is mede gebaseerd op: Franca Damen, “Geen komkommertijd voor stikstof”, LTB 2026/32, augustus 2026.