Hoe 74%-onder-de-KDW in de wet kwam. Van Europese natuurverplichtingen via Remkes en rekenmodellen naar een Nederlandse resultaatsverplichting

Wie tegenwoordig over het Nederlandse stikstofbeleid spreekt, komt vrijwel onmiddellijk de percentages 40, 50 en 74 tegen. In 2025 moest ten minste 40 procent van het stikstofgevoelige Natura 2000-areaal onder de kritische depositiewaarde (KDW) liggen, in 2030 50 procent en in 2035 74 procent. De wetgever heeft deze percentages vastgelegd als resultaatsverplichtende omgevingswaarden.

Maar waarom eigenlijk 74 procent? Waarom 2035? En waar komen die percentages vandaan? Het korte antwoord is: niet rechtstreeks uit Brussel. De Europese Habitatrichtlijn schrijft nergens voor dat Nederland in 2030 50 procent of in 2035 74 procent van zijn stikstofgevoelige Natura 2000-areaal onder de KDW moet hebben gebracht.

De percentages zijn Nederlandse keuzes. Ze ontstonden na de stikstofcrisis van 2019 uit een combinatie van Europese natuurrechtelijke verplichtingen, Nederlands beleid, adviezen over emissiereductie, modelberekeningen en uiteindelijk parlementaire amendementen. De geschiedenis laat daarmee mooi zien hoe een wetenschappelijke indicator uiteindelijk een wettelijke omgevingswaarde werd.

2019: het PAS sneuvelt

Het kantelpunt is 29 mei 2019. Op die dag oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat het Programma Aanpak Stikstof, het PAS, niet langer mocht worden gebruikt als basis voor toestemmingverlening. De kern van het juridische probleem was dat het PAS toestemming voor nieuwe stikstofdepositie mogelijk maakte mede op basis van positieve effecten van maatregelen die in de toekomst zouden moeten optreden. De passende beoordeling bood daarvoor volgens de Afdeling onvoldoende zekerheid.

Daarachter ligt artikel 6 van de Europese Habitatrichtlijn. Dat verplicht lidstaten onder meer passende maatregelen te treffen om verslechtering van Natura 2000-gebieden te voorkomen. Voor plannen en projecten die significante gevolgen kunnen hebben, geldt bovendien het regime van de passende beoordeling. Maar in de Habitatrichtlijn staat geen Nederlandse KDW-doelstelling voor 2030 of 2035. Evenmin staat daarin dat Nederland zijn stikstofemissies met 50 procent moet reduceren. Na het wegvallen van het PAS moest Nederland daarom zelf een juridisch en beleidsmatig robuuste aanpak ontwikkelen.

April 2020: Schouten kiest voor 50 procent

In april 2020 presenteerde het kabinet-Rutte III onder landbouwminister Carola Schouten zijn structurele aanpak stikstof. Daar verschijnt een getal dat we nog steeds kennen: in 2030 moest op minimaal 50 procent van de hectares stikstofgevoelige natuur binnen Natura 2000-gebieden de depositie onder de KDW zijn gebracht. Aanvankelijk werd dit als streefwaarde gepresenteerd.

Volgens de toenmalige berekeningen was voor het bereiken daarvan gemiddeld ongeveer 255 mol stikstof per hectare per jaar minder depositie nodig. Daarvan zou circa 120 mol volgen uit eerder vastgesteld beleid en ongeveer 25 mol uit het Klimaatakkoord. Voor de resterende opgave presenteerde het kabinet aanvullende bronmaatregelen.

Daarmee werd een fundamentele beleidskeuze gemaakt. Het centrale doel werd niet geformuleerd als een maximaal aantal kilotonnen ammoniak of stikstofoxiden dat Nederland mocht uitstoten, maar als het percentage stikstofgevoelige natuur waarop de berekende depositie onder de KDW terecht zou komen. Dat lijkt een technisch verschil, maar zou later grote betekenis krijgen.

Van streefwaarde naar wet

Het kabinet wilde de structurele aanpak vervolgens wettelijk verankeren. Dat gebeurde met wetsvoorstel 35 600: de Wet stikstofreductie en natuurverbetering, de Wsn. In het oorspronkelijke wetsvoorstel werd de doelstelling voor 2030 juridisch aanzienlijk harder dan de streefwaarde uit april. Artikel 1.12a bepaalde dat in 2030 op ten minste 50 procent van het stikstofgevoelige Natura 2000-areaal de stikstofdepositie niet groter mocht zijn dan de KDW. En belangrijk: de regering kwalificeerde deze omgevingswaarde expliciet als resultaatsverplichting. Daarmee veranderde een beleidsdoel in een wettelijke verplichting voor de overheid.

Dan komt Remkes

Intussen had het Adviescollege Stikstofproblematiek onder leiding van Johan Remkes in juni 2020 zijn eindadvies Niet alles kan overal uitgebracht. Remkes koos een andere grootheid. Het Adviescollege adviseerde een reductie van de binnenlandse stikstofemissies met 50 procent in 2030 ten opzichte van 2019. Dat is niet hetzelfde als 50 procent van de hectares onder de KDW. Volgens de destijds gebruikte berekeningen zou zo’n forse emissiereductie ertoe leiden dat een veel groter deel van het stikstofgevoelige Natura 2000-areaal onder de KDW terechtkwam.

En daar verschijnt het getal dat later een hoofdrol zou gaan spelen: 74 procent. De relatie liep dus grofweg als volgt:

50% reductie binnenlandse stikstofemissies → modelberekening van de resulterende depositie → circa 74% stikstofgevoelig areaal onder de KDW.

Dat is een essentieel onderscheid. Die 74 procent is geen percentage dat rechtstreeks uit de Habitatrichtlijn kan worden afgeleid. Het is evenmin een universele ecologische constante. Het is een kwantitatieve uitkomst binnen de toen gebruikte beleids- en modelcontext.

December 2020: het parlement voegt 2025 en 2035 toe

Tijdens de behandeling van de wet veranderde de Tweede Kamer het oorspronkelijke voorstel. Via het gewijzigde amendement-Van Otterloo/Dik-Faber werd een tussendoel voor 2025 toegevoegd: ten minste 40 procent van het areaal moest dan onder de KDW liggen. De gedachte daarachter was wellicht begrijpelijk. Wanneer alleen een wettelijke doelstelling voor 2030 zou bestaan, ontbrak een harde tussenstap waarmee kon worden gecontroleerd of het beleid voldoende voortgang boekte. Veel fundamenteler was het gewijzigde amendement van SP-Kamerlid Frank Futselaar en D66-Kamerlid Tjeerd de Groot. Zij voegden een tweede doeljaar toe:

in 2035 moest minimaal 74 procent van het stikstofgevoelige areaal onder de KDW zijn gebracht.

Ook deze waarde werd een resultaatsverplichting. Zo ontstond de bekende reeks:

2025 — ten minste 40 procent
2030 — ten minste 50 procent
2035 — ten minste 74 procent

De Tweede Kamer nam het gewijzigde wetsvoorstel op 17 december 2020 aan. De Eerste Kamer volgde op 9 maart 2021. Daarmee waren de percentages wet geworden. Na invoering van de Omgevingswet is de systematiek in dat wettelijke stelsel terechtgekomen.

Waarom precies 74 procent?

Dit is misschien wel het interessantste onderdeel van de geschiedenis. De regering legde tijdens de behandeling in de Eerste Kamer zelf de verbinding tussen depositie en emissie. Zij schreef over de 2035-doelstelling:

“Dit staat gelijk aan een emissiereductie van 50% in 2035.”

De regering zag het einddoel daarmee als vergelijkbaar met het door Remkes beoogde reductieniveau, maar koos een ander tijdpad. Remkes wilde de 50 procent emissiereductie al in 2030 bereiken; de wettelijke 74%-omgevingswaarde werd voor 2035 vastgelegd. Daarbij past echter een belangrijke kanttekening.

De relatie tussen een bepaald percentage emissiereductie en een bepaald percentage hectares onder de KDW is geen vaste natuurwet. Zij hangt af van onder meer de ruimtelijke verdeling van emissiebronnen, buitenlandse bijdragen, achtergronddepositie, de gehanteerde emissiescenario’s, depositiemodellen en de KDW’s die op dat moment worden gebruikt. “50 procent emissiereductie = 74 procent onder KDW” moet daarom worden gelezen in de context van de toenmalige berekeningen en beleidsstukken. Het percentage 74 werd vervolgens wél een zelfstandige wettelijke resultaatsverplichting. Dat is een belangrijk verschil.

De KDW is niet hetzelfde als ‘goede natuur’

Ook rond de betekenis van de KDW ontstaat gemakkelijk verwarring. De wettelijke formulering was zorgvuldig. De KDW werd omschreven als de hoeveelheid stikstofdepositie waarboven verslechtering van de kwaliteit van de betrokken habitats niet op voorhand is uit te sluiten. Dat betekent niet dat een hectare natuur automatisch in goede ecologische toestand verkeert wanneer de depositie onder de KDW komt.

Andersom betekent een overschrijding van de KDW evenmin op zichzelf dat daarmee is vastgesteld dat een concreet habitat daadwerkelijk is verslechterd door stikstof. De KDW functioneert als risico-indicator voor de gevoeligheid voor langdurige stikstofbelasting. Ook andere standplaatsfactoren en drukfactoren zijn voor de feitelijke toestand van natuur relevant.

De wetgever maakte dat onderscheid zelf eveneens. Het bereiken van de wettelijke stikstofdepositiewaarden werd niet gelijkgesteld aan het bereiken van een gunstige staat van instandhouding. Na 2035 konden dus verdere maatregelen nodig blijven.

En dan versnelt Rutte IV de zaak

De volgende politieke draai kwam met het coalitieakkoord van kabinet-Rutte IV. Dat kabinet wilde de doelstelling van 74 procent niet in 2035, maar al in 2030 realiseren. Daar ontstond opnieuw verwarring, omdat de politieke doelstelling en de geldende wet door elkaar gingen lopen. Juridisch bleef de wet zeggen:

2030: 50 procent
2035: 74 procent.

Het coalitieakkoord wilde de 2035-doelstelling vijf jaar naar voren halen. De regering bevestigde later in antwoorden op Kamervragen expliciet dat deze versnelling uit het coalitieakkoord afkomstig was. Dat versnelde doel vormde vervolgens een belangrijk uitgangspunt voor het Nationaal Programma Landelijk Gebied. Maar het was niet de oorspronkelijke doelstelling van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering.

Van Europees natuurrecht naar Nederlandse percentages

Daarmee kunnen we de geschiedenis reconstrueren:

Habitatrichtlijn
→ verplichting tot bescherming van Natura 2000
→ PAS-uitspraak van 2019
→ behoefte aan een nieuwe structurele stikstofaanpak
→ kabinet-Schouten: 50% onder KDW in 2030
→ wettelijke resultaatsverplichting voor 2030
→ Remkes: 50% reductie binnenlandse emissies
→ modelmatige relatie met circa 74% areaal onder KDW
→ amendement Futselaar/De Groot
→ 74% wordt wettelijke resultaatsverplichting voor 2035
→ Rutte IV wil dit doel vervolgens versnellen naar 2030.

Wie zegt dat “Brussel Nederland verplicht om in 2035 74 procent onder de KDW te brengen”, maakt de geschiedenis dus te eenvoudig.

Europa legt Nederland wel degelijk zware natuurrechtelijke verplichtingen op. Nederland moet Natura 2000-gebieden beschermen, verslechtering voorkomen en werken aan de instandhoudingsdoelstellingen. Die verplichtingen verdwijnen niet wanneer Nederland zijn nationale KDW-systematiek zou veranderen.

Maar de keuze om die opgave te vertalen naar 40 procent in 2025, 50 procent in 2030 en 74 procent in 2035 is door de Nederlandse wetgever gemaakt. En juist dat onderscheid is relevant voor het huidige debat.

De percentages 40, 50 en 74 zijn geen natuurconstanten en ook geen letterlijk uit Brussel afkomstige normen. Het zijn Nederlandse wettelijke omgevingswaarden, ontstaan uit een opmerkelijke keten van Europees natuurrecht, een rechterlijke uitspraak, beleidskeuzes, wetenschappelijke indicatoren, modelberekeningen en parlementaire besluitvorming.

Zo werd uiteindelijk een modelmatig berekend percentage een wettelijke resultaatsverplichting.