Ecorys rekent op verzoek Greenpeace aan stikstofdoelen, maar waar blijft de natuur? Waar blijft actief natuurherstelbeheer?

De recente haalbaarheidsstudie van Ecorys, opgesteld in opdracht van Greenpeace Nederland, heeft een duidelijke boodschap. De doelen van de Wet Stikstofreductie en Natuurherstel zijn volgens de onderzoekers haalbaar. Met een combinatie van bufferzones rond Natura 2000-gebieden, extensivering van de landbouw, technische maatregelen en gedeeltelijke krimp van de veestapel kan Nederland volgens het rapport voldoen aan de wettelijke doelstellingen voor 2030 en 2035. Bovendien zouden de maatschappelijke baten groter zijn dan de kosten.

Op het eerste gezicht lijkt daarmee een belangrijke discussie beslecht. Als de doelen haalbaar zijn en de baten groter zijn dan de kosten, waarom zou de overheid dan niet gewoon doorpakken?

Toch wringt er iets fundamenteels. Niet omdat de berekeningen van Ecorys per definitie onjuist zouden zijn, maar omdat het rapport een aanname maakt die in het Nederlandse stikstofdebat zelden nog expliciet wordt besproken. Die aanname luidt dat een verlaging van de stikstofdepositie automatisch leidt tot een verbetering van de natuurkwaliteit. Vrijwel het hele rapport rust op deze veronderstelling. Maar juist daarover bestaat steeds meer discussie, zowel onder ecologen als onder terreinbeheerders en onafhankelijke onderzoekers.

Wie het rapport zorgvuldig leest, ontdekt dat Ecorys vooral rekent aan emissies, deposities en Kritische Depositiewaarden (KDW’s). Over de feitelijke toestand van de natuur gaat het veel minder. Het rapport behandelt natuur in belangrijke mate als een afgeleide van een modeluitkomst. Dat is begrijpelijk vanuit een economische kosten-batenanalyse, maar het roept wel de vraag op of daarmee niet een essentieel deel van het probleem buiten beeld blijft.

De centrale indicator in het Nederlandse stikstofbeleid is de Kritische Depositiewaarde. Voor elk habitattype is een grens vastgesteld waarboven negatieve effecten van stikstof op termijn waarschijnlijk worden geacht. Die KDW’s zijn oorspronkelijk ontwikkeld als ecologische signaleringswaarden. Ze moesten aangeven vanaf welk niveau risico’s konden ontstaan. In de loop der jaren hebben zij echter een andere rol gekregen. Ze zijn uitgegroeid tot juridische normen die vergunningverlening bepalen, beleidsdoelen sturen en zelfs de kwaliteit van natuur impliciet lijken te definiëren.

Daarmee is een subtiele verschuiving ontstaan. Waar de KDW ooit een hulpmiddel was om natuur te beoordelen, wordt de natuur tegenwoordig vaak beoordeeld aan de hand van de KDW. De indicator is langzaam het doel zelf geworden.

Dat klinkt misschien als een theoretische discussie, maar de gevolgen zijn (te) groot. Wanneer een natuurgebied boven de KDW zit, wordt dat vrijwel automatisch geïnterpreteerd als een probleem dat om stikstofreductie vraagt. Wanneer een gebied onder de KDW komt, ontstaat de indruk dat natuurherstel dichterbij is gekomen. In werkelijkheid ligt die relatie veel ingewikkelder.

Natuurkwaliteit wordt namelijk door veel meer factoren bepaald dan stikstof alleen. Waterhuishouding speelt in veel Nederlandse natuurgebieden een cruciale rol. Verdroging, veranderingen in grondwaterstanden en historische ontwatering hebben op veel plaatsen een minstens zo grote invloed gehad als stikstofdepositie. Hetzelfde geldt voor bodemchemie, beheermaatregelen, recreatiedruk, versnippering van leefgebieden en de aanwezigheid van invasieve soorten. Ecosystemen reageren op een complex samenspel van factoren. Het isoleren van één variabele en die vervolgens als dominante stuurvariabele gebruiken, brengt het risico met zich mee dat de werkelijkheid wordt versimpeld.

Juist daarom is het opvallend dat het Ecorys-rapport vrijwel geen aandacht besteedt aan de vraag hoe natuurherstel in de praktijk daadwerkelijk plaatsvindt.

Wie met terreinbeheerders spreekt, hoort vaak een ander verhaal dan het verhaal dat uit beleidsrapporten naar voren komt. Heidegebieden worden niet hersteld door alleen stikstofreductie. Zij worden hersteld door plaggen, maaien, begrazing en het verwijderen van voedselrijke bodemlagen. Hoogvenen herstellen niet omdat een model een lagere depositiewaarde berekent, maar omdat de hydrologie wordt hersteld en water langer wordt vastgehouden. Schrale graslanden keren niet terug doordat een juridische norm wordt gehaald, maar doordat jarenlang beheer wordt gevoerd waarbij biomassa wordt afgevoerd en de bodem langzaam verschraalt.

Dat betekent niet dat stikstof onbelangrijk is. Integendeel. Een hoge stikstofbelasting kan natuurherstel bemoeilijken en beheermaatregelen minder effectief maken. Maar dat is iets anders dan stellen dat stikstofreductie op zichzelf voldoende is voor natuurherstel. In veel gebieden is stikstof hooguit één van de factoren die herstel beïnvloeden.

De geschiedenis van de Nederlandse natuur maakt dit nog duidelijker. Veel van de natuurgebieden die vandaag centraal staan in het stikstofdebat kampen al decennialang met problemen die weinig met recente stikstofdepositie te maken hebben. Heidevelden zijn eeuwenoude cultuurlandschappen die zonder actief beheer van nature verbossen. Hoogvenen zijn op grote schaal verdroogd door waterstaatkundige ingrepen. Beekdalen zijn rechtgetrokken, ontwaterd en landbouwkundig ingericht. Grote delen van Nederland zijn sinds de negentiende eeuw fundamenteel veranderd door menselijke activiteiten.

Het is daarom de vraag of het logisch is om natuurherstel primair te definiëren als het terugdringen van stikstofdepositie. Een arts die een patiënt behandelt, kijkt immers ook niet alleen naar één bloedwaarde. Hij probeert te begrijpen welke onderliggende processen verantwoordelijk zijn voor de klachten. In het stikstofbeleid lijkt soms het omgekeerde te gebeuren. De aandacht richt zich steeds meer op één indicator, terwijl de bredere diagnose naar de achtergrond verdwijnt.

Dat probleem wordt versterkt doordat het Ecorys-rapport nauwelijks stilstaat bij de onzekerheden in de onderliggende systematiek. De studie gaat uit van bestaande KDW’s, bestaande depositiemodellen en bestaande relaties tussen emissiereductie en doelbereik. Daarmee sluit zij aan bij het huidige beleidskader. Maar juist dat beleidskader staat steeds vaker ter discussie.

In de afgelopen jaren is veel onderzoek verschenen naar de onzekerheden van depositieberekeningen. Het RIVM heeft zelf gerapporteerd dat onzekerheden in droge depositie aanzienlijk kunnen zijn. TNO heeft gewezen op onzekerheden in ammoniakconcentraties en depositiesnelheden. Internationale literatuur laat zien dat het bepalen van stikstofdepositie op lokale schaal ingewikkeld blijft. Daarnaast bestaan er discussies over de wetenschappelijke basis van verschillende Kritische Depositiewaarden en de vraag hoe nauwkeurig deze waarden eigenlijk kunnen worden vastgesteld.

Ecorys laat deze discussie grotendeels liggen. Dat is vanuit de gekozen opdracht begrijpelijk. Greenpeace vroeg immers niet om een evaluatie van het stikstofbeleid, maar om een haalbaarheidsanalyse binnen het bestaande kader. Toch heeft die keuze gevolgen voor de interpretatie van de resultaten. Het rapport laat zien dat de doelen haalbaar zijn als men het huidige systeem accepteert. Het zegt veel minder over de vraag of dat systeem zelf de juiste manier is om natuurkwaliteit te beoordelen.

Misschien wel het meest opmerkelijke aan het rapport is dat de natuur zelf uiteindelijk verrassend weinig zichtbaar wordt. De lezer krijgt tabellen met emissiereducties, scenario’s, kosten-batenanalyses en percentages areaal onder de KDW. Wat ontbreekt, is een concreet beeld van de natuur die met al deze maatregelen zou moeten verbeteren. Welke habitats herstellen daadwerkelijk? Welke plantensoorten keren terug? Welke insecten profiteren? Welke vogels nemen toe? Hoe snel gebeurt dat? En op basis van welke empirische gegevens mogen we dat verwachten?

Het antwoord blijft grotendeels impliciet.

Daarmee ontstaat het risico dat natuur wordt gereduceerd tot een modelvariabele. Een percentage onder de KDW wordt dan een doel op zichzelf, terwijl de feitelijke kwaliteit van ecosystemen naar de achtergrond verdwijnt. Voor juristen en beleidsmakers is dat wellicht werkbaar. Voor ecologen zou het juist een reden tot voorzichtigheid moeten zijn.

Het Ecorys-rapport levert zonder twijfel een waardevolle bijdrage aan de discussie over de uitvoerbaarheid van het huidige stikstofbeleid. Het laat zien dat er verschillende routes denkbaar zijn om de wettelijke doelen te bereiken en dat een gebiedsgerichte aanpak efficiënter kan zijn dan volledig generieke maatregelen. Maar de studie laat ook zien hoe sterk het debat inmiddels is gaan draaien om modellen, normen en doelbereik.

De vraag die uiteindelijk het belangrijkst is, blijft grotendeels onbeantwoord: wat heeft de natuur zelf eigenlijk nodig?

Zolang die vraag niet centraal staat, bestaat het risico dat Nederland steeds preciezer gaat rekenen aan stikstof, terwijl de natuur waarvoor al die inspanningen worden geleverd langzaam uit beeld verdwijnt. Het echte debat zou daarom niet moeten gaan over hoeveel procent emissiereductie nodig is om een bepaalde modeluitkomst te bereiken. Het zou moeten gaan over de ecologische processen die natuurgebieden daadwerkelijk sterker, veerkrachtiger en biodiverser maken.

Want uiteindelijk is niet de stikstof het doel van het beleid.

De natuur zou dat moeten zijn.