Verwacht geen nieuw stikstofwonder: Den Haag kiest waarschijnlijk eerst voor uitvoering, niet voor systeemverandering
Nog voor het einde van juni zal het kabinet naar verwachting met een nieuw stikstof- en natuurpakket komen. In de media wordt inmiddels gesproken over een mogelijke “stikstofkaart 2.0”, al gebruikt vrijwel niemand in Den Haag die term nog openlijk. Toch wijzen steeds meer signalen erop dat er opnieuw wordt gewerkt aan een pakket met gebiedsgerichte maatregelen, zonering rond kwetsbare natuur en aanvullende emissiereducties voor de landbouw.
Wie echter verwacht dat het kabinet eind juni met een integraal nieuw stikstofstelsel komt, zal waarschijnlijk teleurgesteld worden.
De kans lijkt veel groter dat het kabinet kiest voor een pakket uitvoeringsmaatregelen binnen het bestaande juridische kader, terwijl de fundamentele discussies over het stikstofsysteem worden doorgeschoven naar een later moment.
Dat betekent dat Nederland mogelijk opnieuw een periode ingaat waarin nieuwe maatregelen worden ingevoerd voordat de onderliggende juridische en wetenschappelijke discussies zijn afgerond.
De grote lijn lijkt inmiddels zichtbaar te worden.
Allereerst wordt gesproken over substantiële buffer- of overgangszones rond stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Waar in het verleden vaak werd gesproken over afstanden van enkele honderden meters, verschijnen nu steeds vaker scenario’s waarin zones van ongeveer één kilometer rondom gevoelige natuurgebieden een rol spelen. Officieel zijn hierover nog geen besluiten genomen, maar diverse publicaties en gesprekken binnen het stikstofdossier wijzen in dezelfde richting.
De gedachte hierachter is begrijpelijk. Vrijwel iedereen erkent inmiddels dat ammoniakemissies in de directe omgeving van natuurgebieden een grotere invloed hebben dan emissies op grotere afstand. Het creëren van zones rondom gevoelige gebieden past daarmee in een logica waarin lokaal maatwerk centraal staat.
De vraag is echter hoe dergelijke zones juridisch, economisch en bestuurlijk worden vormgegeven. Een zone van één kilometer rondom Natura 2000-gebieden raakt immers direct duizenden agrarische bedrijven en heeft grote gevolgen voor investeringen, vergunningen en bedrijfsontwikkeling.
Een tweede ontwikkeling die zichtbaar lijkt te worden is een verdere koppeling tussen fosfaatrechten en stikstofbeleid.
Met name de recente voorstellen uit Drenthe laten zien welke richting sommige bestuurders denken. Daarbij wordt niet langer uitsluitend gekeken naar ammoniakemissies, maar wordt ook de omvang van de veestapel indirect betrokken via bestaande productierechten zoals fosfaatrechten.
Dat klinkt op het eerste gezicht logisch, maar technisch gezien is het een opmerkelijke keuze.
Fosfaatrechten zijn immers ooit ingevoerd om de mestproductie en de melkproductie te begrenzen. Zij zijn niet ontworpen als instrument voor ammoniakreductie. Een melkveehouder met dezelfde hoeveelheid fosfaatrechten kan immers afhankelijk van staltype, management, voerstrategie, mestaanwending en vergisting zeer verschillende ammoniakemissies hebben.
Het koppelen van stikstofdoelen aan fosfaatrechten betekent daarom feitelijk dat productiebeperking opnieuw een belangrijk beleidsinstrument wordt, ook wanneer officieel wordt gesproken over emissiereductie.
Juist op dit punt ontstaat spanning tussen beleid en techniek.
Waar technici kijken naar daadwerkelijke emissies, lijkt beleid steeds vaker terug te grijpen op bestaande rechtenstelsels omdat deze administratief eenvoudiger uitvoerbaar zijn.
Daarnaast lijkt een landelijke emissiereductiedoelstelling van ongeveer 40 procent steeds nadrukkelijker op tafel te liggen. Ook dit sluit aan bij eerdere beleidsdocumenten en scenario’s die de afgelopen jaren zijn besproken.
Een dergelijke reductiedoelstelling is politiek relatief eenvoudig te communiceren. Het probleem zit echter in de uitvoering.
De vraag is namelijk niet alleen hoeveel reductie wordt nagestreefd, maar vooral waar die reductie moet plaatsvinden. Een landelijke reductie van 40 procent zegt immers weinig over de situatie rond individuele Natura 2000-gebieden.
Een emissiereductie in Groningen heeft niet automatisch hetzelfde effect als een emissiereductie in de Gelderse Vallei, Noord-Limburg of de Peel.
Juist daarom pleiten veel deskundigen al langer voor regionale benaderingen waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen hotspots, overgangsgebieden en regio’s waar de stikstofdruk beperkt is.
Wat voorlopig vooral ontbreekt, zijn signalen dat het kabinet op korte termijn fundamentele systeemwijzigingen wil doorvoeren.
Er zijn geen aanwijzingen dat de Kritische Depositiewaarde (KDW) op korte termijn uit de wet verdwijnt.
Er zijn evenmin aanwijzingen dat een rekenkundige ondergrens (RKO) binnenkort juridisch wordt ingevoerd.
Ook de complexe discussie rond additionaliteit lijkt nog niet opgelost.
Dat laatste is belangrijk omdat juist additionaliteit inmiddels één van de grootste juridische knelpunten vormt bij vergunningverlening. De vraag of een maatregel daadwerkelijk “extra” natuurwinst oplevert bovenop bestaand beleid blijkt in de praktijk bijzonder lastig te beantwoorden.
Zolang hierover geen heldere juridische onderbouwing bestaat, blijven veel vergunningprocedures kwetsbaar voor nieuwe juridische procedures.
Daarmee ontstaat een opmerkelijke situatie.
Nieuwe beleidsmaatregelen lijken sneller te worden ingevoerd dan de fundamentele juridische problemen worden opgelost.
Het risico daarvan is dat de uitvoering vooruitloopt op de systeemhervorming.
Voor boeren, provincies en vergunningverleners betekent dit opnieuw een periode van onzekerheid. Er komen waarschijnlijk nieuwe regels, nieuwe gebiedsindelingen en nieuwe emissiedoelen, terwijl de onderliggende discussies over KDW, AERIUS, additionaliteit en juridische houdbaarheid nog volop lopen.
Wie daarom eind juni een volledig nieuw stikstofstelsel verwacht, zal waarschijnlijk teleurgesteld worden.
Wie daarentegen verwacht dat Den Haag kiest voor aanvullende maatregelen binnen het bestaande systeem, komt vermoedelijk dichter bij de werkelijkheid.
De belangrijkste conclusie lijkt op dit moment dan ook dat Nederland niet afstevent op een fundamentele systeemverandering, maar op een volgende fase van beleidsmatige aanscherping binnen het bestaande kader.
De komende weken zullen moeten uitwijzen of die verwachting klopt. Maar alles wijst erop dat zonering, generieke emissiereductie en aanvullende uitvoeringsmaatregelen eerder op tafel liggen dan een herziening van de juridische fundamenten van het stikstofbeleid.
En juist daarin schuilt wellicht de grootste politieke keuze van dit moment.
StikstofInfo.net - Alles over Ammoniak en stikstofverbindingen 
Plaats een reactie