Nieuw stikstofbeleid, vertrouwde rekensommen. PBL wil breder naar natuur kijken, maar rekent nog veel met depositie en KDW

Het kabinet wil het stikstofbeleid fundamenteel veranderen: minder sturen op berekende depositie en meer op emissies, natuurherstel en gebiedsgerichte maatregelen. Het PBL ziet daar serieuze mogelijkheden voor en verwijst daarbij zelfs naar het Wageningse rapport De Nederlandse stikstofcrisis: Van verwarring naar verbinding. Toch ontstaat in de doorrekening een opvallende spanning. Het nieuwe beleid wordt kwantitatief nog grotendeels beoordeeld met het vertrouwde raamwerk van emissies, berekende depositie en kritische depositiewaarden. Het PBL-rapport laat tegelijkertijd zelf zien waarom dat raamwerk niet hetzelfde is als een beoordeling van de toestand van de natuur.

Het Planbureau voor de Leefomgeving kreeg deze zomer geen eenvoudige opdracht. Het kabinet-Jetten presenteerde op 26 juni het maatregelenpakket Weer ruimte voor boer, natuur en bouw. Het moet tegelijkertijd de stikstofuitstoot verminderen, de natuur verbeteren en Nederland weer ruimte geven voor vergunningverlening.

Daarvoor is tot 2035 twintig miljard euro beschikbaar. Voor de landbouw wordt gemikt op 42 tot 46 procent minder ammoniakuitstoot ten opzichte van 2019. Voor industrie geldt een reductiedoel van 50 procent ammoniak en voor mobiliteit 50 procent minder stikstofoxiden. Bovendien wil het kabinet de bestaande wettelijke depositiedoelen vervangen door emissiedoelen.

Dat laatste is een belangrijke koerswijziging. Nederland heeft het stikstofbeleid jarenlang sterk georganiseerd rond berekende depositie op Natura 2000 en het percentage stikstofgevoelige natuur dat onder de kritische depositiewaarde, de KDW, terechtkomt. Het kabinet probeert nu een stap terug in de causale keten te zetten: niet primair sturen op waar stikstof volgens modellen terechtkomt, maar op wat bij de bron wordt uitgestoten.

Het PBL ziet mogelijkheden in die beweging, maar constateert ook meteen een belangrijk probleem: de ecologische onderbouwing van de gekozen emissiedoelen moet nog nader worden uitgewerkt. 

Daarmee komt een oude vraag in een nieuwe vorm terug: waarop moet het Nederlandse stikstofbeleid uiteindelijk worden afgerekend? Op emissies, depositie, KDW-overschrijding of op de toestand van de natuur?

PBL kent de bredere route

Interessant is dat het PBL die discussie dit keer niet vanuit een uitsluitend klassieke stikstofbenadering voert. Integendeel.

Op pagina 17 verwijst het planbureau expliciet naar het Wageningse rapport De Nederlandse stikstofcrisis: Van verwarring naar verbinding van Ros, De Heij en collega’s. Dat rapport wordt door PBL samen met verschillende andere studies aangehaald ter ondersteuning van een bredere oplossingsrichting.

PBL schrijft dat verschillende studies laten zien dat natuurbehoud én het oplossen van de vergunningenproblematiek een combinatie vereisen van generieke emissiereductie, gerichte en gebiedsspecifieke herstelmaatregelen en juridische oplossingen. 

Dat is een belangrijke verwijzing.

Van verwarring naar verbinding probeert juist verschillende problemen uit elkaar te trekken die in het Nederlandse stikstofdebat vaak in één dossier zijn samengevoegd. Een milieukundig probleem van te hoge emissies en depositie is niet precies hetzelfde als een ecologisch probleem in een specifiek natuurgebied. En beide zijn weer niet hetzelfde als het juridische probleem waardoor vergunningverlening is vastgelopen.

De oplossingsrichting volgt uit dat onderscheid: robuuste emissiereductie waar dat nodig is, gebiedsspecifiek natuurherstel en daarnaast een juridisch systeem waarmee activiteiten weer kunnen worden beoordeeld. 

Het PBL neemt die gedachte niet één-op-één over. Dat moet ook niet worden gesuggereerd. Maar het gebruikt Ros et al. wel expliciet als een van de wetenschappelijke bronnen voor deze integrale benadering. En juist daarom wordt de rest van de PBL-analyse interessant.

Eerst naar de bron

Een belangrijk onderdeel van het nieuwe kabinetsbeleid is de bedrijfsspecifieke emissienorm. Voor veehouderijbedrijven moet de uitstoot van ammoniak meer rechtstreeks de stuurvariabele worden. De ondernemer krijgt daarbij in beginsel ruimte om zelf te bepalen met welke maatregelen hij de vereiste reductie bereikt.

Dat is wezenlijk anders dan uitsluitend sturen op een berekende depositiebijdrage van een individueel bedrijf op Natura 2000.

Het PBL ziet voordelen, maar ook grote uitvoeringsproblemen. Het systeem voor bedrijfsspecifieke emissiesturing bestaat nog niet in de vorm waarin het kabinet het wil gebruiken. Emissies moeten betrouwbaar kunnen worden bepaald, prestaties moeten controleerbaar zijn en uiteindelijk moet het systeem ook juridisch en bestuurlijk afrekenbaar worden.

Ondertussen is de opgave fors. Zeer fors.

Volgens het PBL kunnen bestaand beleid en de voldoende concreet uitgewerkte nieuwe maatregelen de ammoniakemissie van de landbouw in 2035 met ongeveer 40 procent verminderen ten opzichte van 2019. Voor het minimale doel van 42 procent resteert dan ongeveer 1 tot 2 kiloton.

Wanneer aanvullende maatregelen dat gat niet dichten, resteert de aangekondigde generieke korting op productierechten. Volgens het PBL zou daarvoor ongeveer 5 tot 10 procent van de dierrechten moeten verdwijnen. 

Het planbureau signaleert daarbij terecht een merkwaardige investeringsprikkel. Een ondernemer kan investeren om zijn bedrijfsspecifieke emissienorm te halen en vervolgens alsnog worden geconfronteerd met een generieke korting wanneer Nederland als geheel onvoldoende emissiereductie realiseert. Emissiesturing is dus niet automatisch eenvoudiger dan depositiesturing.

Maar daarna keert de KDW terug

Zodra het PBL wil berekenen wat die emissiereductie betekent voor Natura 2000, verschijnt het vertrouwde Nederlandse stikstofinstrumentarium weer.

Volgens de analyse kan de gemiddelde stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuur tussen 2023 en 2035 met bijna 30 procent dalen wanneer het maatregelenpakket wordt uitgevoerd. Het aandeel stikstofgevoelige natuur waarop de berekende depositie onder de KDW ligt, stijgt daarbij van ongeveer 30 naar 43 procent.

Daarmee wordt het huidige wettelijke doel van 74 procent onder KDW in 2035 bij lange na niet gehaald. Maar het PBL presenteert gelukkig ook een andere indicator.

In 2023 ligt op 64 procent van het stikstofgevoelige natuurareaal de berekende depositie meer dan 250 mol stikstof per hectare per jaar boven de KDW. Met het maatregelenpakket resteert daarvan in 2035 nog ongeveer 17 procent.  Dat verschil is buitengewoon relevant.

Volgens de binaire indicator onder of boven KDW verbetert Nederland van 30 naar 43 procent. Maar gemeten naar de omvang van de overschrijding vindt een veel grotere verschuiving plaats.

Dat is geen fout in de berekening. Het laat vooral zien hoeveel invloed de gekozen indicator heeft op het verhaal dat uit dezelfde modelresultaten komt.

De KDW is een risicogrens, geen natuurthermometer

Daarbij is precisie noodzakelijk. De KDW is geen willekeurige beleidsnorm. Het is een wetenschappelijk onderbouwde critical load waarboven het risico bestaat dat langdurige stikstofbelasting negatieve effecten heeft op een gevoelig ecosysteem.

Maar daaruit volgt niet dat de KDW een directe meting is van de actuele natuurkwaliteit.

Neem een hypothetisch habitat met een KDW van 1.200 mol per hectare per jaar. Wanneer de berekende depositie daalt van 1.800 naar 1.300 mol, is de stikstofbelasting met 500 mol verminderd. In een binaire KDW-indicator verandert echter niets:

voor: overschrijding.
na: overschrijding.

Dat betekent nadrukkelijk niet dat de resterende overschrijding ecologisch irrelevant is. Het betekent evenmin dat langdurige overschrijding geen risico vormt.

Het betekent slechts dat een continue milieudruk door een grenswaarde wordt omgezet in een binaire indicator.

Juist daarom is het verstandig dat PBL ook de mate van overschrijding rapporteert.

Maar vervolgens ontstaat wel een terechte vraag: hoeveel beleidsmatige en juridische betekenis moet uiteindelijk worden toegekend aan het enkele feit dat een modelberekening net boven of onder die grens uitkomt?

Van emissie naar natuur loopt een lange keten

Ook AERIUS, depositie en KDW moeten niet als synoniemen worden behandeld.

Conceptueel loopt de analyse ongeveer via:

activiteit → emissie → atmosferische verspreiding → depositie → vergelijking met KDW → ecologisch risico → feitelijke natuurontwikkeling.

Voor landelijke scenarioanalyses is modellering onvermijdelijk. De depositie van 2035 kan vandaag nu eenmaal niet worden gemeten. Wie wil weten wat verschillende emissiescenario’s betekenen, moet rekenen.

De relevante kritiek is daarom niet dat PBL modellen gebruikt. Interessanter is hoeveel betekenis aan de uitkomst aan het einde van die modelketen wordt toegekend.

Het PBL waarschuwt daar zelf voor. De berekeningen zijn een als-dan-analyse. De resultaten zijn plausibel wanneer maatregelen daadwerkelijk worden ingevoerd, werken zoals verondersteld, worden nageleefd en de beschikbare budgetten effectief kunnen worden besteed. Technische tegenvallers, uitvoeringsproblemen of onvoldoende deelname kunnen tot andere uitkomsten leiden. 

Een kaart van de berekende KDW-overschrijding in 2035 is daarmee geen foto van de natuur in 2035.

Het is een scenario.

Dat maakt zo’n kaart zeer nuttig voor beleidsvergelijking, maar niet identiek aan een ecologische waarneming.

Twintig miljard verder en nog steeds boven KDW

Het PBL komt vervolgens met een uitkomst die de beperking van een uitsluitend KDW-gestuurde benadering bijna vanzelf zichtbaar maakt.

Met het maatregelenpakket stijgt het aantal stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden waarin nergens meer een KDW-overschrijding voorkomt slechts van ongeveer 10 naar 14 van de 120 onderzochte gebieden.

Dat betekent dat ook na forse emissiereductie en bijna 30 procent lagere gemiddelde depositie in vrijwel heel Nederland binnen 25 kilometer nog ergens stikstofgevoelige natuur aanwezig zal zijn waarop de KDW volgens de berekeningen wordt overschreden. 

Wanneer vergunningverlening pas weer mogelijk zou worden nadat iedere KDW-overschrijding is verdwenen, levert zelfs een maatregelenpakket van twintig miljard euro dus nauwelijks een uitweg.

PBL benoemt dat probleem zelf.

Wanneer additionaliteit feitelijk zou betekenen dat eerst alle KDW-overschrijding moet worden weggenomen, zal het effect van het maatregelenpakket op de vergunningverlening volgens het planbureau zeer beperkt blijven. 

Daar raakt de PBL-analyse opnieuw aan de bredere benadering waarvoor het op pagina 17 onder andere Van verwarring naar verbinding aanhaalt.

Het milieuprobleem verminderen is noodzakelijk, maar daarmee is het juridische probleem niet automatisch opgelost.

En dan verschijnt de natuur zelf

Misschien wel het interessantste deel van het rapport volgt daarna.

PBL wijst er (eindelijk) op dat natuurkwaliteit door meer wordt bepaald dan stikstofdepositie. Het kijkt gelukkig ook naar verdroging, waterkwaliteit, habitatomvang en verbinding tussen leefgebieden. Voor veel Natura 2000-gebieden zijn daarom maatregelen buiten de natuurgebieden nodig.

Volgens het PBL kan met maatregelen in zones rond natuurgebieden voor ruim twee derde van de onderzochte plant- en diersoorten verdroging als knelpunt worden verminderd. Soms zijn aanvullende ingrepen nodig rond grondwateronttrekking en beregening. 

Een natuurgebied kan immers tegelijkertijd te veel stikstof ontvangen en te droog zijn. Een habitat kan hydrologisch verbeteren terwijl de KDW nog wordt overschreden. En een soort kan achteruitgaan door versnippering terwijl stikstof niet de enige of doorslaggevende beperkende factor is.

Daarmee verschuift de relevante vraag.

Niet:

is de KDW overschreden?

Maar:

welke drukfactoren verhinderen op deze specifieke locatie het bereiken van de instandhoudingsdoelen, hoe ontwikkelen die zich en welke maatregelen zijn nodig om herstel te borgen?

Stikstof blijft daarin een belangrijke drukfactor, maar niet automatisch de enige verklarende variabele.

Uiteindelijk relativeert PBL zelf de KDW

Juist bij vergunningverlening maakt het PBL vervolgens een opmerkelijke stap.

Het planbureau schrijft dat een gezaghebbende ecologische onderbouwing, gebaseerd op ecologische gegevens, de dominante rol van KDW-overschrijding in de beoordeling kan verminderen. Daarbij kunnen trends in natuurkwaliteit en het totale pakket herstelmaatregelen worden betrokken.

Uiteindelijk is volgens PBL bepalend of kan worden onderbouwd dat natuurherstel voldoende is geborgd en niet uitsluitend of de KDW wordt over- of onderschreden. Monitoring en modellering van de feitelijke natuurtoestand worden daarmee cruciaal. 

Dat is voor het PBL geen argument om de KDW af te schaffen. Het is wel een argument van PBL om haar op de juiste plaats in de causale keten te zetten.

Emissies zeggen iets over de bron. AERIUS en andere modellen helpen bij het bepalen van verspreiding en depositie. De KDW geeft informatie over het risico dat die belasting voor een gevoelig ecosysteem kan opleveren.

Maar uiteindelijk moet worden vastgesteld hoe de natuur ervoor staat en of het noodzakelijke herstel voldoende is verzekerd.

Twee dashboards in plaats van één

Daaruit volgt een interessante consequentie die verder gaat dan wat PBL zelf volledig uitwerkt.

Een nieuw stikstof- en natuurbeleid zou veel explicieter onderscheid kunnen maken tussen drukindicatoren en toestandsindicatoren.

Emissies, concentraties, depositie en KDW-overschrijding beschrijven verschillende onderdelen van de druk op het ecosysteem. Hydrologie, bodemcondities, vegetatieontwikkeling, habitatkwaliteit en populatieontwikkeling kunnen vervolgens informatie leveren over toestand en trend van de natuur.

Die twee dashboards zijn geen alternatieven voor elkaar.

Een positieve vegetatietrend bewijst niet dat een hoge stikstofbelasting op langere termijn geen risico vormt. Maar een berekende KDW-overschrijding bewijst evenmin zelfstandig dat de actuele natuurkwaliteit op een bepaalde locatie achteruitgaat.

Precies dat onderscheid kan het Nederlandse stikstofdebat een stuk volwassener maken. STIKSTOFINFO.net wijst hier al jaren op.

Van verwarring naar verbinding – maar ook in het rekenwerk

Daarmee krijgt de verwijzing van PBL naar Van verwarring naar verbinding op pagina 17 uiteindelijk meer betekenis dan een gewone voetnoot.

PBL onderschrijft met verwijzing naar Ros et al. en andere studies dat een oplossing vraagt om een combinatie van generieke emissiereductie, gebiedsspecifiek natuurherstel en juridische oplossingen. 

Maar voor de kwantitatieve beoordeling van het nieuwe beleid beschikt Nederland nog sterk over het vertrouwde dashboard van emissie, berekende depositie en KDW.

Daarmee ontstaat geen bewijs dat AERIUS of KDW ondeugdelijk zouden zijn. Die conclusie ondersteunt het PBL-rapport niet en zou veel te gemakkelijk zijn.

Het legt wel een methodologische overgang bloot.

Nederland probeert van depositiesturing naar emissiesturing te bewegen en tegelijkertijd van een smal stikstofbeleid naar breder natuurherstel. Dan is het logisch dat uiteindelijk ook de manier waarop succes wordt beoordeeld mee verandert.

Misschien is dat wel de meest interessante, onbedoelde boodschap van deze PBL-reflectie.

De gemiddelde depositie kan bijna 30 procent dalen. Het areaal met meer dan 250 mol KDW-overschrijding kan afnemen van 64 naar 17 procent. En toch blijft het grootste deel van de stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden ergens boven KDW. 

Wie alleen naar die laatste indicator kijkt, ziet een land dat nog steeds grotendeels “op rood” staat.

Wie naar de verandering van milieudruk kijkt, ziet een forse verbetering.

En wie wil weten of de natuur werkelijk herstelt, zal uiteindelijk nog iets anders moeten doen: naar de natuur zelf kijken.

Daarmee komt de PBl analyse opmerkelijk dicht bij de gedachte achter Van verwarring naar verbinding. Het stikstofprobleem, het natuurprobleem en het vergunningenprobleem hangen nauw met elkaar samen, maar zijn niet hetzelfde probleem. Ze vragen daarom ook niet om één getal, één model of één maatregel.

AERIUS kan rekenen. De KDW kan waarschuwen. Emissiedoelen kunnen sturen. Maar uiteindelijk moet ecologische monitoring laten zien of het natuurherstel daadwerkelijk plaatsvindt en voldoende is geborgd.