Piekbelasters: een politiek begrip, geen juridische categorie

---

Sinds de stikstofcrisis is het begrip piekbelaster niet meer weg te denken uit het politieke debat. Krantenkoppen spreken over de “3.000 grootste piekbelasters”, provincies verwijzen naar piekbelasters bij opkoopregelingen en maatschappelijke organisaties gebruiken het begrip alsof het een vaststaande juridische categorie is. Maar bestaat een piekbelaster eigenlijk wel in juridische zin?

Het korte antwoord luidt: nee.

Hoewel de term inmiddels algemeen wordt gebruikt, kent het Nederlandse recht geen wettelijke definitie van een piekbelaster. Het begrip komt niet voor in de Omgevingswet, de Habitatrichtlijn, de Wet natuurbescherming (oud) of de Algemene wet bestuursrecht. Ook in de jurisprudentie van de Raad van State bestaat geen algemene juridische definitie van wat een piekbelaster is.

Dat betekent niet dat het begrip betekenisloos is. Het betekent wel dat de betekenis uitsluitend voortvloeit uit beleid en subsidieregelingen, niet uit wetgeving.

Een beleidsmatig begrip

De term ontstond tijdens de landelijke aanpak piekbelasting van het kabinet-Rutte IV. Het doel was om ongeveer 3.000 bedrijven met de hoogste stikstofbelasting op Natura 2000-gebieden vrijwillig te laten stoppen, verplaatsen of extensiveren.

Om dat mogelijk te maken moest worden bepaald welke bedrijven tot deze groep behoorden. Het ministerie vroeg daarom het RIVM om een technische methode te ontwikkelen.

Het RIVM sorteerde alle bedrijven op basis van hun berekende stikstofdepositievracht op overbelaste Natura 2000-gebieden. Vervolgens werd gekeken waar ongeveer de eerste 3.000 bedrijven eindigden. Op basis daarvan stelde het RIVM een landelijke drempelwaarde voor van 2.500 mol stikstofdepositie per jaar. Bedrijven boven deze waarde konden onder de landelijke aanpak piekbelasting vallen. 

Belangrijk is dat deze grens niet uit een wet voortkwam. Zij was een beleidskeuze die paste bij het beschikbare budget en het gewenste aantal bedrijven.

Geen juridische status

Juist hierover ontstond vanaf het begin discussie.

In Kamervragen vroeg BBB-Kamerlid Caroline van der Plas in 2022 welke definitie de minister eigenlijk hanteerde, omdat in eerdere stukken verschillende omschrijvingen voorkwamen. Soms werd gesproken over bedrijven met de hoogste emissie, soms over de hoogste depositie, soms over een bijdrage aan één Natura 2000-gebied en soms over een totale depositievracht.

De minister antwoordde toen niet met een wettelijke definitie, maar verwees naar de nog uit te werken beleidsaanpak. Daarmee werd feitelijk bevestigd dat de invulling afhankelijk was van de gekozen beleidsregels en rekenmethodiek. 

Dat is juridisch een belangrijk onderscheid.

Een vergunningplicht volgt uit de wet.

Een milieunorm volgt uit de wet.

Maar een piekbelaster is slechts een bedrijf dat volgens een bepaalde beleidsmethodiek binnen een bepaalde regeling boven een gekozen grens uitkomt.

Vandaag piekbelaster, morgen niet

Dat maakt het begrip bovendien veranderlijk.

Het RIVM benadrukte in zijn eigen rapport dat de rangorde afhankelijk is van actuele gegevens. Bedrijven stoppen, veranderen hun bedrijfsvoering of reduceren emissies. Daardoor verschuift de lijst voortdurend.

Sterker nog: het RIVM schrijft expliciet dat de gebruikte gegevens uit 2019 en 2020 geschikt waren om een drempelwaarde af te leiden, maar niet om individuele bedrijven definitief als piekbelaster aan te wijzen. Daarvoor zijn actuele gegevens nodig. 

Een bedrijf kan dus in het ene jaar wel en in het andere jaar niet binnen de beleidsdefinitie vallen.

Dat laat zien dat “piekbelaster” geen eigenschap van een bedrijf is, maar een momentopname op basis van beleidscriteria.

Afhankelijk van AERIUS

Nog een bijzonder punt is dat de kwalificatie volledig afhankelijk is van AERIUS.

Niet de emissie bepaalt of een bedrijf piekbelaster is.

Ook niet de afstand tot Natura 2000 alleen.

Doorslaggevend is de berekende depositievracht zoals AERIUS die uitrekent.

Verandert het rekenmodel, dan kan ook de rangorde veranderen.

Dat is de afgelopen jaren meerdere malen gebeurd door wijzigingen in emissiefactoren, achtergronddepositie, rekenmethoden en invoergegevens.

Daarmee is de kwalificatie “piekbelaster” geen juridisch vaststaand gegeven, maar een uitkomst van een modelberekening binnen een specifieke beleidscontext.

Ook de 2.500 mol is geen natuurkundige grens

Regelmatig wordt gedacht dat 2.500 mol een wetenschappelijke grens zou zijn.

Dat is niet juist.

Het RIVM heeft deze waarde niet afgeleid uit ecologische schade of een juridische norm.

De waarde ontstond doordat ongeveer 3.000 bedrijven geselecteerd moesten worden. De depositievracht van bedrijf nummer 3001 werd vervolgens de voorgestelde grens.

Met andere woorden: eerst werd gekozen hoeveel bedrijven men wilde benaderen; daarna volgde de grenswaarde. 

Dat is een beleidsmatige keuze en geen natuurkundige of juridische grens.

Voor vergunningverlening speelt het begrip geen rol

Nog belangrijker is dat de kwalificatie “piekbelaster” geen zelfstandige betekenis heeft bij vergunningverlening.

Een bedrijf krijgt geen vergunning omdat het géén piekbelaster is.

Een vergunning wordt ook niet geweigerd omdat een bedrijf wél piekbelaster is.

Bij vergunningverlening gelden de regels van de Habitatrichtlijn, de Omgevingswet en de jurisprudentie over passende beoordelingen en significante effecten. De vraag of een bedrijf binnen een subsidieregeling als piekbelaster wordt aangemerkt, is daarvoor juridisch niet beslissend. Ook AERIUS Check is uitsluitend bedoeld ter ondersteuning van subsidieregelingen en heeft geen rol bij de toestemmingsverlening. 

De conclusie

De term piekbelaster klinkt alsof het een juridische categorie is, vergelijkbaar met begrippen als vergunninghouder, initiatiefnemer of bevoegd gezag. Dat is echter niet het geval.

Juridisch bestaat er geen algemene definitie van een piekbelaster.

Het begrip is ontwikkeld voor de landelijke aanpak piekbelasting en heeft uitsluitend betekenis binnen de daarvoor opgestelde beleidsregels en subsidieregelingen. Welke bedrijven daaronder vallen, hangt af van gekozen rekenmethoden, beleidscriteria en drempelwaarden. Veranderen die uitgangspunten, dan verandert ook de groep piekbelasters.

Dat betekent dat uitspraken als “dit bedrijf is een piekbelaster” juridisch eigenlijk onjuist zijn. Correcter is te zeggen dat een bedrijf volgens de destijds geldende beleidsregels voor de landelijke aanpak piekbelasting als piekbelaster werd aangemerkt.

Dat lijkt misschien een subtiel verschil, maar in het bestuursrecht is het een wezenlijk onderscheid. Een wettelijke norm bindt de rechter; een beleidsbegrip bindt hooguit het bestuur binnen de grenzen van zijn eigen beleid.