Doelsturing in het stikstofbeleid: Kans of risico? Reflectie op de contourenbrief

Reflectie op de contourenbrief van minister Wiersma

Op 14 februari 2025 heeft minister Femke Marije Wiersma van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN) een contourenbrief gepubliceerd waarin zij de transitie van middelsturing naar doelsturing in het stikstofbeleid uiteenzet (zie ook reactie van Agractie). Het kabinet wil afstappen van het huidige depositiebeleid en inzetten op bedrijfsspecifieke emissienormenvoor ammoniak en broeikasgassen. Dit betekent dat boeren niet langer worden verplicht om specifieke maatregelen te nemen, maar zelf mogen kiezen hoe zij emissiereducties realiseren. Het kamerdebat op 20 februari (en link2) ging over deze kamerbrief en over de rekenkundige ondergrens.

Deze beleidswijziging heeft verstrekkende gevolgen. Het biedt boeren meer vrijheid en duidelijkheid, maar roept ook fundamentele vragen op over de uitvoering, handhaving en juridische houdbaarheid. Is doelsturing de oplossing voor het vastgelopen stikstofbeleid, of zijn er risico’s die over het hoofd worden gezien?

Wat houdt de voorgestelde doelsturing in?

Volgens de contourenbrief is de kern van de nieuwe systematiek dat boeren niet langer worden afgerekend op stikstofdepositie, maar op directe emissies. Dit betekent dat:

• Boeren een emissienorm per bedrijf krijgen die bepaalt hoeveel ammoniak en broeikasgassen zij maximaal mogen uitstoten.
• Er ruimte komt voor maatwerk, waarbij ondernemers zelf mogen bepalen hoe ze hun uitstoot verlagen (bijv. via voermaatregelen, stalinnovaties of mestmanagement).
• Een afrekenbaar systeem wordt ontwikkeld, waarin boeren op basis van feitelijke emissiereducties beoordeeld worden, in plaats van modelvoorspellingen.

De minister stelt dat deze overgang ondernemers meer duidelijkheid en stabiliteit moet bieden, omdat ze niet meer worden geconfronteerd met steeds veranderende milieuregels en technologische verplichtingen.

Kansen van de voorgestelde doelsturing

1. Minder onzekerheid en meer ondernemersvrijheid

Het stikstofbeleid heeft de afgelopen jaren geleid tot grote onzekerheid onder boeren, mede door de afhankelijkheid van modellen zoals Aerius. Door te sturen op emissies in plaats van depositie, krijgen boeren meer grip op hun eigen bedrijfsvoering.

2. Meer innovatie en maatwerk

Doelsturing stimuleert bedrijven om op zoek te gaan naar de meest efficiënte en kosteneffectieve oplossingen. Dit kan innovatie versnellen en ervoor zorgen dat duurzame maatregelen beter aansluiten bij de praktijk.

3. Een beter verdedigbaar systeem in de rechtbank

Het huidige beleid is juridisch kwetsbaar vanwege onzekerheden in modelberekeningen. Een systeem gebaseerd op daadwerkelijke emissiereducties kan robuuster zijn en minder gevoelig voor juridische procedures.

Uitdagingen en risico’s

1. Hoe meet en controleer je emissies op bedrijfsniveau?

Een fundamenteel probleem is de vraag hoe stikstofemissies op bedrijfsniveau nauwkeurig gemeten of berekend kunnen worden. De minister erkent in de brief dat er nog veel onderzoek nodig is naar geschikte meetmethoden, zoals:

• Directe metingen in stallen en uit mest.
• Rekenmodellen zoals de KringloopWijzer.
• Stoffenbalansen (vergelijkbaar met het Duitse ‘Stoffstrombilanz’-systeem).

Zonder betrouwbare en betaalbare monitoringmethoden blijft doelsturing een papieren werkelijkheid.

2. Juridische zekerheid en haalbaarheid

Hoewel doelsturing boeren meer keuzevrijheid geeft, betekent het ook dat zij zelf verantwoordelijk worden voor het halen van emissienormen. De vraag is of deze normen haalbaar en realistisch worden vastgesteld, of dat ze alsnog leiden tot onhaalbare eisen.

Daarnaast blijft het onzeker hoe deze aanpak juridisch zal worden getoetst. In de contourenbrief wordt wel gesproken over “afrekenbare normen”, maar hoe streng de handhaving zal zijn en welke sancties bij overschrijding volgen, is nog onduidelijk.

3. Gebiedsgericht beleid blijft bestaan

De brief laat zien dat naast doelsturing nog steeds gebiedsgerichte maatregelen worden overwogen, vooral rondom Natura 2000-gebieden. Dit betekent dat boeren in bepaalde regio’s mogelijk alsnog te maken krijgen met aanvullende beperkingen, wat de beloofde “duidelijkheid” kan ondermijnen.

4. Blijft middelsturing toch deels bestaan?

Hoewel de minister doelsturing als kern van het beleid presenteert, blijft een deel van de bestaande middelvoorschriften (zoals emissiearme vloeren en mestregels) van kracht. Dit roept de vraag op in hoeverre ondernemers daadwerkelijk volledige vrijheid krijgen.

Reflectie: Is dit een fundamentele koerswijziging?

De contourenbrief van minister Wiersma bevat veel positieve elementen, zoals de focus op directe emissies en het loslaten van de modelmatige depositiebenadering. Dit kan bijdragen aan een eerlijker en beter uitvoerbaar beleid.

Tegelijkertijd is de concrete uitwerking nog vaag. De volgende vragen blijven open:

• Welke meetmethoden worden gebruikt om emissies vast te stellen?
• Hoe worden de bedrijfsspecifieke emissienormen bepaald en hoe streng zijn ze?
• Wat gebeurt er als boeren hun emissienormen niet halen? Zijn er boetes of andere sancties?
• Hoe voorkomt de overheid dat gebiedsgericht beleid alsnog tot willekeur leidt?

Conclusie: De brief biedt hoop op een werkbaarder beleid, maar zonder robuuste meetmethoden, juridische zekerheid en een heldere implementatie blijft doelsturing voorlopig vooral een ambitie.

Wat betekent dit voor boeren?

Voor boeren betekent deze nieuwe koers dat zij meer grip krijgen op hun eigen reductiestrategie. Dit biedt kansen, maar ook risico’s:

✅ Meer keuzevrijheid: boeren mogen zelf bepalen hoe ze emissies verlagen.
✅ Mogelijk minder bureaucratie: minder gedetailleerde voorschriften en vergunningseisen.
❌ Onzekerheid over meetbaarheid: hoe wordt vastgesteld of een boer aan de norm voldoet?
❌ Onzekere handhaving: wordt dit een strikt systeem met boetes of een stimulerende aanpak?

De komende maanden zal blijken of het kabinet in staat is een realistisch en juridisch houdbaar systeem neer te zetten. De sector zal scherp moeten blijven op de uitwerking van de plannen, om te voorkomen dat doelsturing alsnog wordt ingekapseld door middelvoorschriften en onrealistische emissienormen.

Met deze eerste reflectie op de contourenbrief van minister Wiersma blijven we het proces kritisch volgen op Stikstofinfo.net. Wat vindt u? Is doelsturing de juiste weg vooruit, of blijven er te veel vragen onbeantwoord? Reageer hieronder en deel uw mening!