De discussie over het Wageningse rapport “De Nederlandse stikstofcrisis: Van verwarring naar verbinding” heeft een nieuwe wending gekregen. Waar sommigen verwachtten dat de landsadvocaat het rapport juridisch zou afserveren, blijkt uit het onlangs openbaar gemaakte advies juist een veel genuanceerder beeld.
Sterker nog: de landsadvocaat erkent dat de voorgestelde systeemwijziging juridisch denkbaar is. Niet als een kant-en-klare oplossing, maar wel als een serieuze route die binnen de Habitatrichtlijn kan passen, mits zij zorgvuldig wordt uitgewerkt. Daarmee krijgt het rapport een veel steviger juridische basis dan veel waarnemers vooraf hadden verwacht.
Geen juridische afwijzing
Het eerste dat opvalt bij het lezen van het advies is wat er níét staat.
Nergens concludeert de landsadvocaat dat het voorgestelde systeem in strijd is met Europees recht. Ook wordt nergens gesteld dat het verlaten van de huidige, sterk op depositieberekeningen gebaseerde vergunningverlening onmogelijk zou zijn.
Integendeel. De landsadvocaat beschrijft zorgvuldig het voorstel uit het WUR-rapport: een systeem waarin vooraf per gebied wordt vastgesteld hoeveel stikstofuitstoot ecologisch verantwoord is, waarna bedrijven een eigen emissieruimte krijgen waarbinnen zij kunnen ondernemen.
Dat is een fundamenteel andere manier van werken dan het huidige systeem, waarin vrijwel iedere wijziging opnieuw individueel wordt beoordeeld.
De kern van het rapport blijft overeind
De landsadvocaat onderschrijft bovendien de analyse waarmee het rapport begint.
Ook hij beschrijft dat de huidige stikstofimpasse bestaat uit drie verschillende problemen: een milieukundig probleem, een ecologisch probleem en een juridisch-bestuurlijk probleem. Die driedeling vormt juist de basis van Van Verwarring naar Verbinding.
Daarmee wordt impliciet erkend dat de auteurs niet alleen een juridische discussie voeren, maar proberen de verschillende onderdelen van het stikstofvraagstuk weer uit elkaar te halen.
Emissieplafonds zijn juridisch voorstelbaar
Misschien wel de belangrijkste conclusie uit het advies is dat een systeem met gebiedsgerichte emissieplafonds juridisch voorstelbaar is.
Volgens de landsadvocaat kan een systeem werken waarin vooraf wordt vastgesteld hoeveel stikstofuitstoot een gebied maximaal kan dragen. Vervolgens kan die emissieruimte worden verdeeld over individuele bedrijven.
Wanneer een ondernemer vervolgens binnen zijn toegekende emissieruimte blijft, ontstaat aanzienlijk meer ruimte voor bedrijfsontwikkeling zonder dat iedere wijziging opnieuw hoeft vast te lopen op individuele depositieberekeningen.
Dat is precies de richting die het WUR-rapport voorstelt.
Geen “nee”, maar “werk het verder uit”
Natuurlijk plaatst de landsadvocaat kanttekeningen.
Hij wijst erop dat de provincies en de overheid de gebiedsplafonds nog concreet moeten onderbouwen. Ook moeten natuurherstelmaatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd en juridisch worden vastgelegd.
Maar dat zijn geen principiële bezwaren tegen het systeem zelf.
De boodschap luidt feitelijk: het idee kan werken, mits de uitwerking zorgvuldig gebeurt.
Dat verschil is belangrijk. Een juridisch “onmogelijk” voorstel zou direct stranden. Een voorstel dat verdere uitwerking vraagt, blijft juist volop in beeld als mogelijke beleidsrichting.
Ook ruimte voor een andere invulling van additionaliteit
Een tweede opvallend punt betreft het additionaliteitsvereiste.
Juist hierover is de afgelopen jaren veel geprocedeerd. Het huidige systeem vraagt vaak om ingewikkelde bewijzen dat stikstofmaatregelen niet al noodzakelijk waren voor natuurherstel.
Het WUR-rapport stelt een andere benadering voor. Wanneer natuurherstel en emissiereductie vooraf in beheerplannen zijn geborgd, hoeft niet ieder individueel bedrijf opnieuw dezelfde discussie te voeren.
De landsadvocaat sluit die gedachte niet af. Wel benadrukt hij dat de gebiedsplannen voldoende zekerheid moeten bieden dat natuurverslechtering daadwerkelijk wordt voorkomen.
Ook hier geldt dus: geen afwijzing van het principe, maar hoge eisen aan de onderbouwing.
Opmerkelijk oordeel over de position papers
Na de technische briefing in de Tweede Kamer vroeg het ministerie de landsadvocaat bovendien om ook de twee ingediende position papers te beoordelen.
Daarbij valt iets op.
Het kritische position paper van professor Jan Willem Erisman geeft volgens de landsadvocaat geen aanleiding om het eerdere juridische oordeel aan te passen.
Het aanvullende position paper van de auteurs van Van Verwarring naar Verbinding wordt juist expliciet meegenomen in de verdere beantwoording van de juridische vragen.
Dat betekent niet dat de landsadvocaat partij kiest, maar wel dat hij zijn eerdere juridische analyse overeind laat.
Belangrijke stap in het debat
Het advies betekent niet dat de voorstellen morgen kunnen worden ingevoerd.
Er zullen nog politieke keuzes moeten worden gemaakt. Provincies zullen gebiedsplafonds moeten vaststellen. Beheerplannen zullen moeten worden aangepast en de juridische uitwerking vraagt nog veel werk.
Toch markeert dit advies een belangrijk moment in het stikstofdebat.
Voor het eerst ligt er een onafhankelijk juridisch oordeel waarin een fundamenteel alternatief voor het huidige vergunningensysteem niet wordt afgewezen, maar juist als juridisch denkbare route wordt beschouwd.
Dat geeft beleidsmakers, provincies en de Tweede Kamer iets wat de afgelopen jaren vaak ontbrak: de bevestiging dat een andere systematiek binnen de kaders van de Habitatrichtlijn mogelijk kan zijn.
Van theorie naar praktijk
Daarmee verschuift de discussie ook.
De vraag is niet langer vooral óf een systeem van gebiedsgerichte emissieplafonds juridisch mogelijk is.
De vraag wordt nu vooral hoe zo’n systeem zorgvuldig kan worden opgebouwd, zodat natuurherstel wordt geborgd én vergunningverlening weer op gang kan komen.
Precies daar richt Van Verwarring naar Verbinding zich op. En juist op dat punt laat het advies van de landsadvocaat de deur nadrukkelijk open.
StikstofInfo.net - Alles over Ammoniak en stikstofverbindingen 
Plaats een reactie