Het stille einde van het PAS-vangnet: van belofte “legalisatie als doel” naar afwikkeling “Maatwerk als proces”

Dit vindt LTO, de opinie Agractie staat hier. Beide zijn terecht zeer kritisch op het concept programma van de minister (zie brief minister LVVN).

Er zijn momenten in beleid waarop de werkelijkheid langzaam maar onmiskenbaar kantelt. Niet met een harde politieke uitspraak, maar via ambtelijke documenten, wetswijzigingen en “conceptprogramma’s” die ogenschijnlijk technisch zijn, maar in feite een koerswijziging markeren.

Het concept van de opvolger van het legalisatieprogramma voor PAS-melders is zo’n document.

Wie het zorgvuldig leest, ziet dat hier geen voortzetting van het oude beleid wordt beschreven, maar een fundamentele herdefiniëring van wat “oplossen” eigenlijk betekent.

Van legalisatie naar maatwerk: een semantische verschuiving

Formeel blijft de opdracht bestaan: PAS-melders moeten naar een legale situatie worden gebracht. Dat staat nog steeds netjes in de wet en wordt in het document herhaald. Maar wie door de formuleringen heen leest, ziet dat de inhoud van die opdracht wezenlijk is veranderd.

Waar het oorspronkelijke legalisatieprogramma uitging van één duidelijke route — legalisatie via vrijgemaakte stikstofruimte — wordt nu een breed palet aan “oplossingen” geïntroduceerd:

• vergunningverlening (waar mogelijk),
• intern of extern salderen,
• omschakeling of innovatie,
• verplaatsing,
• (gedeeltelijke) beëindiging,
• en uiteindelijk ook schadevergoeding.

Dat lijkt op het eerste gezicht pragmatisch. Maar het betekent in de praktijk iets anders: legalisatie is niet langer het uitgangspunt, maar slechts één van de opties. En vaak niet de meest waarschijnlijke.

Additionaliteit: de juridische muur waar alles op stukloopt

De kern van het probleem wordt in het document opvallend eerlijk benoemd: additionaliteit.

Om stikstofruimte te mogen gebruiken voor vergunningverlening, moet eerst worden aangetoond dat die ruimte niet nodig is voor natuurherstel. En daar wringt het fundamenteel.

De staat van de natuur is volgens de overheid zelf zodanig dat dit in veel gevallen niet kan worden aangetoond. Het gevolg is even simpel als hard: er is juridisch geen ruimte om te vergunnen.

De cijfers spreken boekdelen. In de afgelopen jaren zijn slechts zeven PAS-melders daadwerkelijk gelegaliseerd met vrijgemaakte ruimte.

Zeven.

Dat is geen uitvoeringsprobleem meer. Dat is een systeemprobleem.

De erkenning tussen de regels door

Het document bevat geen expliciete conclusie dat legalisatie grotendeels onhaalbaar is. Dat zou politiek te scherp zijn. Maar de implicatie is onmiskenbaar aanwezig.

Er staat:

• dat additionaliteit “heel lastig” is aan te tonen,
• dat vergunningverlening momenteel vastzit,
• dat oplossingen sterk afhankelijk zijn van locatie en omstandigheden,
• en dat beëindiging in sommige gevallen de enige resterende optie is.

Wie dat bij elkaar optelt, ziet wat hier feitelijk gebeurt: de overheid erkent impliciet dat het oorspronkelijke perspectief — iedereen legaliseren — niet realistisch is.

“Zicht op een legale situatie”: een nieuw soort zekerheid

Een van de meest opvallende verschuivingen zit in de taal.

Het doel is niet langer dat bedrijven in 2028 daadwerkelijk legaal zijn. Het doel is dat zij “zicht hebben op een legale situatie”.

Dat klinkt subtiel, maar is cruciaal.

Het betekent dat:

• een plan voldoende kan zijn,
• daadwerkelijke vergunningverlening pas later (richting 2030) hoeft plaats te vinden,
• en dat de onzekerheid voor ondernemers dus nog jaren kan voortduren.

Met andere woorden: het beleid verschuift van het oplossen van een probleem naar het managen van een probleem.

Van recht naar afweging

Een tweede belangrijke verschuiving zit in de omgang met handhaving.

Waar je juridisch zou verwachten dat een illegale situatie wordt beëindigd, ontstaat hier ruimte voor belangenafweging. Handhaving kan worden afgewezen als er “een redelijk evenwicht” is tussen natuurbelang en bedrijfsbelang.

Dat is een opmerkelijke ontwikkeling. Het betekent dat:

• legaliteit minder zwart-wit wordt,
• en dat bestuurlijke afweging een grotere rol krijgt dan juridische zekerheid.

Voor ondernemers biedt dat tijdelijk lucht. Maar het onderstreept ook dat het systeem zelf niet meer goed functioneert.

De harde realiteit achter het maatwerk

De term “maatwerk” klinkt vriendelijk en oplossingsgericht. Maar in dit dossier betekent het vaak iets anders: het ontbreken van een generieke oplossing.

Voor een deel van de PAS-melders zal er een route zijn via:

• beperkte aanpassingen,
• terug naar een referentiesituatie,
• of alsnog een vergunning.

Maar voor een andere groep — met name bedrijven zonder sterke referentiepositie of dichtbij kwetsbare Natura 2000-gebieden — wordt het speelveld snel kleiner.

Daar resteert in de praktijk een combinatie van:

• krimp,
• verplaatsing,
• of beëindiging.

Vrijwillig, formeel. Maar in de context van ontbrekende vergunningmogelijkheden is die vrijwilligheid relatief.

De rol van schadevergoeding

Opvallend is dat schadevergoeding steeds nadrukkelijker onderdeel wordt van het instrumentarium. Niet als hoofdroute, maar wel als structureel vangnet voor situaties waarin geen andere oplossing meer mogelijk is.

Dat is juridisch logisch: als de overheid erkent dat ondernemers te goeder trouw hebben gehandeld en toch in de problemen zijn gekomen, ontstaat er een aansprakelijkheidsvraag.

Maar het is ook een impliciete erkenning dat niet alles kan worden gerepareerd via vergunningverlening.

Een vertraagde systeemfout

Het PAS was ooit bedoeld als slimme combinatie van economische ontwikkeling en natuurherstel. Het systeem ging uit van toekomstige verbeteringen die alvast “vooruit werden genomen” in vergunningverlening.

De Raad van State heeft dat fundament in 2019 onderuit gehaald.

Wat we nu zien, is de uitwerking daarvan — jaren later. Niet in één klap, maar via een reeks beleidsaanpassingen die langzaam duidelijk maken wat de echte consequenties zijn.

Een systeem dat gebaseerd was op toekomstige ruimte, moet nu opereren in een werkelijkheid waarin die ruimte juridisch niet bestaat.

Conclusie: van belofte naar afwikkeling

Het nieuwe programma probeert recht te doen aan een complexe en pijnlijke situatie. Ondernemers worden ondersteund, er wordt gezocht naar oplossingen, en er wordt tijd gekocht.

Maar onder die laag van bestuurlijke zorgvuldigheid ligt een hardere realiteit.

De verschuiving van:

• legalisatie als doel
  naar
• maatwerk als proces

betekent in de praktijk dat niet iedereen gelegaliseerd zal worden.

Niet omdat dat politiek zo is besloten, maar omdat het juridisch en ecologisch steeds minder mogelijk blijkt.

Voor de betrokken ondernemers is dat een moeilijke boodschap. Voor het beleid is het een noodzakelijke erkenning.

En voor het stikstofdossier als geheel markeert dit document een nieuw hoofdstuk: niet langer de belofte van een oplossing, maar het begin van de afwikkeling van een systeem dat achteraf niet houdbaar bleek.